探索大城市边缘区中村庄规划的编制和实施——以广州市番禺区为例

　　文／陈晓怡　广州市番禺区城乡规划编制管理办公室　工程师　硕 士

　　摘要：城镇化趋势明显、城乡发展混合的大城市边缘区，其村庄发展及城乡问题比一般乡村地区更为复杂。文章分析了2007年以来广州市番禺区开展的两轮村庄规划实践，结合国土空间规划体系的语境和“实用性”村庄规划要求，对大城市边缘区内村庄规划编制如何协调城乡矛盾、提升规划实用性、解决落地难问题、提升乡村治理水平等方面提出建议。

　　关键词：村庄规划；大城市边缘区；广州市番禺区；规划协调

　　引言

　　2008年《中华人民共和国城乡规划法》颁布，村庄规划的法定地位被明确。2017年党的十九大提出“乡村振兴”战略，村庄规划工作成为落实乡村振兴战略的重点任务。2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等印发，明确指出村庄规划是乡村地区的详细规划，并强调了村庄规划对用地审批、乡村建设规划许可管理、耕地保护等基层治理工作的实际作用和意义。从新农村规划到“多规合一”的实用性村庄规划，村庄规划被寄托了推进城乡统筹发展、促进乡村振兴、推动综合整治等重要期望。然而农村发展糅合了土地政策、农民意愿、资金扶持等多方面因素，对标“能用、管用、好用的实用性村庄规划”，村庄规划编制和管理实施仍有不少难点和问题。城乡边界模糊、既有城市外溢功能承接又有内生发展功能集聚的大城市边缘区，其村庄规划编制比一般农业农村地区更为复杂。本文尝试结合广州市番禺区开展的两轮村庄规划工作，总结了组织方式、技术思路、实施方面的亮点、成效及难点等，最后结合城乡统筹语境以及国土空间规划要求，提出在大城市边缘区开展“实用性村庄规划”编制的工作建议。

　　1规划背景

　　广州市是国家中心城市，在村庄规划方面，早于20世纪90年代便开始了中心村规划，逐步从“整治规划”发展到“示范村庄规划”，并于2007年开始有计划地开展村庄规划全覆盖工作，其中以番禺区为典型[1]。番禺区农村面积广阔，位于粤港澳大湾区地理中心，自然资源丰富且历史文化悠久。番禺区因邻近港澳及具备航运港口等优势，具有珠三角农村特有的建设早、发展迅速、自发建设多、区域分异显著的特点，使得番禺村庄及城乡问题比国内其他城市更为复杂。早在20世纪90年代，番禺各村招商引资，形成了众多村级工业园，并逐渐发展为县域经济模式，产业类型逐步“腾笼换鸟”，推动了城市化进程。作为广州市边缘地区，2000年以来，番禺成为广州南拓战略重要承载区域，完成了三次行政区划调整，随着大城市功能外溢作用，众多省市大型项目落户建设，进入快速城市化发展阶段，吸引大量外来人口集聚。根据2020年“七普”数据，番禺区在多个方面表现出色：常住人口（265.84万人）居广州市各区第二；近十年常住人口增长（约87%）居广州市第一；同时，流动人口（约151万人）占全区常住人口的56.80%。

　　番禺区在2007年就启动了全区共247条行政村村庄规划编制工作，于2009年6月完成审批。2012年，东涌等3个镇划归南沙区后，番禺区辖177个行政村，其中132个行政村于2013年开展了村庄规划（2013—2020年）编制，占全区行政村数量的74.58%。为适应区域整体发展需求和新型城镇化发展要求，番禺区面临城镇化质量提升、供给侧改革、城乡空间混杂、新增建设用地不足和耕地保护等挑战。占全区面积一半以上，但实际经济产出占较低的广大村庄地域，成为城乡空间产能融合发展、深挖经济增长力、提升空间品质的难点和关键点。

　　2番禺区两轮村庄规划的主要情况

　　2.1 2007年第一轮村庄规划工作情况

　　启动之初，番禺区制定了《广州市番禺区村庄规划（2007—2010）编制指引》，提出供规划编制使用的技术指标、组织程序等核心内容。在工作组织方面，建立“区镇村”三级工作小组制度，落实批前公示、村民代表大会审议等法定程序，并推行“助村规划师”技术帮扶制度，由规划师、规划管理人员做规划工作同时向村民讲解规划发展问题、宣传规划政策和知识[2]。内容上，把全区247个村庄分为城中村、城边村、农业村，重点基于村庄与城市建成区的关系、产业特点等分类规划，区分旧村整治和新村建设的不同内容，对具有特色的村庄落实专题专章研究。在完成规划编制工作后，政府部门马上制定了《广州市番禺区农村村民住宅建设规划管理规定》等文件，推进规划落地。

　　番禺第一轮村庄规划编制工作，可以说是广东乃至全国村庄规划工作大胆、有益且系统、全面的探索实践，特别是制定地区性技术指引、建立三级工作制度、助村规划师、村庄分类等做法，对现在“实用性”村庄规划的顺利编制和审批而言是值得借鉴的成功经验。

　　2.2 2013年第二轮村庄规划工作情况

　　随着广州“南拓”战略推进、城市化外溢效应以及村庄自治发展的诉求，番禺区第二轮村庄规划编制实际面临着多规不协调、新增用地规模不足、村庄建设底数不清、村民建房管控难、历史欠账留用地量大等复杂问题。其中既有历史欠账，又有随着城镇化水平提升而凸显的新问题。这是番禺区第二轮村庄规划工作开展的背景，也是重要的问题导向。对此，番禺区委区政府高度重视村庄规划抓手作用，联合印发《工作实施方案》。除方案编制、联合审查、村民会议审议等常规工作外，此轮村庄规划工作还系统性、针对性地开展了联动摸查、村庄分类、多规协调等工作（图1），解决底数不清、事权不清的客观制约，提升村庄规划实用性、科学性、地方特色性，调动了村民参与的积极性。2014年年底，各村村庄规划陆续完成了村民代表大会审议并经区政府批准，审批后的村庄规划成果数据库随后纳入了广州市国土规划资源信息平台，支撑村民建房审批等事项。

　　2.3实施成效

　　根据数据分析，番禺区第一轮村庄规划实施情况主要有三点：（1）大部分村庄规划是部分实施；（2）实施项目主要为旧村整治，新村建设较少；（3）实施成效较好的主要是交通设施、基础设施、环境整治、名村建设、财政扶持的新农村建设项目这5类项目。

　　番禺区第二轮村庄规划在第一轮基础上有较大创新和突破，特别是规划摸查、规划协调、村民参与等工作的深入开展，大幅提升了实施性。最显著的实施成效是村庄规划成为村民建房核发《乡村建设规划许可证》的法定规划依据，重启了番禺区村民建房报建审批工作。依据2017年广州市印发的《广州市乡村建设规划许可证实施办法》以及2019年番禺区印发的《番禺区乡村建设规划许可证实施细则》，村民个人非公寓式住宅建设规划许可审批、批后监管等工作权限下放至镇街，实现乡村管理简政放权。随后《乡村建设规划许可证》核发数量不断增加，数量逐年上升，从2016年20多宗、2017年300多宗，到2023年达500多宗。此外，第二轮村庄规划成果均编制了近期建设行动专章、综合防灾与公共安全规划专章，提出环境整治等项目计划，明确了土地规模、指标、资金，提出了灾害防治应急管理规划措施，基本满足了乡村振兴、人居环境整治、地质灾害防治方面的需求。

　　3番禺区村庄规划工作的亮点及技术创新

　　3.1特色化的编制指引和分类研究

　　相比城市规划指引和标准，村庄规划编制指引和建设标准较难统一，起步研究较晚。番禺区第一轮村庄规划工作时制定了符合当地村情的编制指引，在第二轮村庄规划中同步开展了空间分区及村庄分类、“一镇一社区”选址、乡村许可证范围及村庄规划管理制度研究等专题研究，支撑村庄规划分类编制。基于研究分析结果明确分类管控思路，即编制村庄规划或村庄整治规划的范围（132个行政村），以及近期开展改造或撤并需纳入控规管理的范围（45个行政村），以城乡统筹角度提升了规划科学性。

　　3.2详实的现状摸查和村庄规划信息化管理平台建设

　　充分调动各方力量完成全区行政村“全覆盖”的现状摸查，涵盖社会经济、土地利用、建设、历史文化、建设需求等五方面，并进行数据标准化建库。这次全面摸查为村庄规划编制奠定了良好基础，后期建立信息平台也丰富了基层管理工具箱。此外，结合土地调查及年度变更数据及现状勘察，划定了旧村建设用地范围以及农村建设用地边界线，指导了后期村民新建、原址拆建住宅的规划管理和产权登记管理。

　　3.3总量控制为基础的多规协调

　　番禺区村庄建设用地规模较大，故明确了“总量控制、科学规划、多规协调”的工作思路。在村庄建设用地总量控制的前提下，合理谋划居住、农业等五大功能分区，划定现状保留村庄建设用地以及村庄建设用地控制线，对村庄建设用地进行总量控制。同时，推动村庄规划与土地利用总体规划、控制性详细规划协调对接，保障保留建设用地及新增项目的规划协调。在不突破总建设用地规模前提下，按不占用基本农田、不突破复垦比例的原则，通过用地腾挪置换等方式调入约125公顷新增用地规模，用于支持“一镇一社区”、村留用地、拆迁安置、公建配套设施等重点诉求项目，保障项目落地及财政资金的支持，调动了积极性，真正发挥了村庄规划自下而上的作用和意义。

　　3.4接地气、有实效的村民参与工作

　　番禺区两轮村庄规划的村民参与工作形式灵活、深入基层，既有村民代表大会、村内公示等规范程序，也有助村规划师、规划工作坊、座谈访谈和问卷调查等接地气的工作，把规划成果整理成通俗易懂的图文进行讲解，并收集形成一批集聚民意的建设需求项目库。多样化的村民参与为村民行使村庄规划参与权、知情权提供了可达路径，为村民、规划师与政府管理部门互动交流提供了平台，也是村庄规划顺利报批、落地实施的关键保障[3]。

　　3.5多样化途径回应村民住房需求

　　村民建房议题可以说是村民最关注、需求最集中的诉求。番禺区以“总量控制、适度新增、集中上楼”方式落实村民住宅用地安排，在全区村庄规划中划定约38平方公里的现状村民住宅控制线，按简政放权思路配套具有实操性、便民高效的乡村建设规划许可证制度，提供合规的报建改建纾解渠道。通过村庄规划与对接协调已建村民住宅用地与各类规划的情况，基本保障了村民住宅用地后续拆旧建新的要求。对于确需解决的新增分户、安置户、历史欠房户，推进向“一镇街一社区”集中落户，确定了全区17个“一镇一社区”选址，适度引导新增分户从“分用地”转变为“分建筑面积”。

　　4大城市边缘区内村庄的特点——以番禺区为例

　　根据数据分析，番禺区城中村和城边村共占全区行政村数量的87%，属于典型的珠三角巨型城市区域内城乡互嵌格局[4]，并可总结得出这类村庄现状和发展的6点特征，包括：（1）城市化水平不断加速，村居改社区趋势明显，旧村改造、设施完善的压力日趋明显；（2）城乡空间边界日趋模糊，城乡差距聚焦在就业、教育、配套设施、居住房屋形式等方面；（3）村民收入不断提高，各村经济发展不平衡、收入方式单一，村民不再是以耕田种地为主，更多靠村集体出租物业分红、务工及房屋租赁取得收入；（4）流动人口反超村户籍人口，加重公共服务、市政设施压力；（5）现状建设用地量大且呈碎片化，土地利用效率、单位产值不高，大部分村集体收入以厂房出租为主，租金比较便宜；（6）城中村增多，违法建设形势逐步严峻，而现状农村人均建设用地、人均居住用地过大，超人均40平方米建筑面积标准。

　　5大城市边缘区内村庄规划编制工作的困境

　　5.1“城”与“村”的施策分类难题

　　数据和特征表明，番禺区内大部分村庄实际都不具备严格意义上乡村以农业生产为主、农民居住为主的特点，非农属性非常明显，大部分为珠三角巨型城市区域内的“城郊融合类村庄”[4]，但与城市社区在配套设施、居住环境、空间品质、就业和教育资源、管理等方面存在明显差距。在大城市边缘区内城乡互动愈加频密、城乡边界愈加模糊的趋势下，这也是番禺村庄工作重要的开展背景和难题，具体体现为大城市边缘区内行政村出现控制性详细规划与村庄规划的双重规划管控情况和问题，也是村集体用地在规划管控方向的选择难题。

　　5.2实施成效主要局限于旧村整治及村民宅基地建房方面

　　实施项目主要集中在旧村整治、村民宅基地拆旧建新，主要原因是村庄规划现状住宅保留范围内村民住宅报建可申办乡村建设规划许可证的配套政策，旧村整治项目也无需申办相关新增用地手续、相关环境整治资金支持较到位且金额较小，故开展及实施较快；而其他建设项目，例如新增住宅、一镇街一社区等，存在报建难度大、资金无支持、用地报批无指标、村民集中安置上楼意愿不强等问题无法落地。

　　5.3村庄规划深度及标准难以指导公共设施落地审批和农房风貌的管控

　　村庄规划中提出的公共及公益设施项目，成果表达并未能达到控制性详细规划的深度和精度。此外，由于村庄在公共服务、市政设施等建设需求和标准地域差异性大，在建设规模、高度控制等技术规定、建设要求缺少明确要求的情况下，村级公共及公益设施实际报建审批工作难以依据村庄规划开展和落实。此类深度不够的问题还存在于历史建筑以外的农房风貌管控方面，不便于村民及基层人员理解，难以支撑规划审批中的风貌管控。

　　5.4与土地流转政策、现代农业发展、乡村振兴等方面对接不足

　　根据摸查数据，番禺区村民收入主要靠村集体出租物业分红和务工取得，不再以耕田种地等农业生产为主。在城市化加速趋势下，新增建设用地需求和历史违建的严峻形势成为突出的问题。因此，大部分村庄规划重点是对建设用地的盘活和管控，沿用了城市规划编制技术思路，而对于耕地保护、农业生产、生态修复、环境整治、乡村旅游发展等方面未有深入研究和指导，对标“实用性”村庄规划仍有欠缺。

　　6面向“实用性”村庄规划编制的建议

　　6.1在总体规划层面开展村庄分类研究，引导城乡协调发展

　　对于大城市边缘区，村庄地区发展方向直接关系整个城市乃至区域的空间方略，不能就村庄论村庄，特别是涉及城市更新计划、重点平台选址、产城融合及乡村振兴等方面。因此，要发挥国土空间总体规划的纲领性作用，结合“三区三线”划定审视各村庄资源禀赋、发展趋势、定位和潜力等，提出科学可行的村庄分类，再研究论证开展村庄规划编制的范围，指导后续分类施策和村庄规划编制工作，保障规划期内城乡地区规划管控的相对稳定性[5]。

　　6.2贯穿全流程开展村民参与工作，提升乡村治理水平

　　村庄规划“自下而上”的编制要求及村集体土地性质，决定了村庄规划编制要走群众路线，与村民一起“共编、共管、共用”。虽“村民参与”尚未有明确内涵和工作机制[3]，但从番禺实践可知，在调研、编制、审批等环节让村民不同程度参与介入，可调动其积极性，有效解决村庄规划照搬城市规划模式、脱离农村实际、指导性和实施性较差、规划实施走样等问题。全过程、多样化的村民参与工作，可提前协调规划实施的多元主体，找准发展共性问题及村民生活、村庄建设中存在的个性问题，对解决历史遗留问题、提升乡村治理水平是重要和必要的环节。

　　6.3开展全面详实的数据摸查，贯彻问题导向编制原则

　　围绕“摸清家底，提出对策”的技术思路，建立部门联动机制开展现状摸查，建立村庄规划数据库，了解最迫切、最基础的问题与现状，特别是历史遗留问题。在摸清家底的基础上，围绕存在问题“主线”开展村庄规划编制，指导村庄规划编制及政策制定。

　　6.4做好村庄规划“多规协调”的技术路线，实现国土空间规划体系“一张图”

　　结合国土空间规划改革，确定村庄规划在乡村建设管理的核心地位及管控范畴，提前协调好与总体规划、控制性详细规划、专项规划的关系。制定近期项目库及实施计划，按“功能带动项目、项目带动指标、指标带动规划”方法，在“底线控制”基础上协调、对接好核心管控内容及近期项目与各项规划的情况。审批后定期开展村庄规划实施评估，对城市更新村庄地区或规划待协调地区制定实施工作方案，并稳步推进。采用“前图后则”（即规划图表＋管制规则）的成果表达形式，并尽量转化为“村规民约”，引导村民依法报建。

　　6.5多渠道化解建居难题，破解建设用地瓶颈

　　分门别类考虑不同村庄的建房和建设用地安排的处理思路。一是对权属清晰的村民住宅用地，在不涉及近期重大项目、不涉及底线控制冲突的情况下，尽量保留在村庄建设用地范围，保障村民生产与生活需求。特别是对于纳入更新改造计划但近期无实施计划的城中村，要注重村民住宅整修的权利维护。二是对于距离城镇区较远或村民新增建房需求较强烈的村庄，多渠道考虑新增住宅安排，例如以镇为单元、多村统一安排的农村公寓社区，或利用空闲地、边角地、闲置低效改造等方式充分挖潜集约节约用地。

　　6.6积极对接政策和财政支持，发挥策划到项目生成的促进作用

　　充分对接各类新法规和支持政策，策划提出能对接支持政策和财政资金支持的项目库，通过村庄规划法定规划的作用助推项目落地，推进乡村振兴。例如结合目前全域土地综合整治、集体用地入市、百千万工程等利好政策，因地制宜从片区策划角度积极谋划各类建设用地和非建设用地的重点项目，积极对接金融工具提出面向实施的建设项目库，发挥促进村庄基础设施落地、提升环境品质、助力乡村经济健康发展的实用性意义。

　　结语

　　番禺区两轮全域村庄规划编制工作，指导了一大批旧村整治以及村民宅基地建房项目，解决了村民在快速城镇化过程中最关注的问题，对大城市边缘区内村庄规划编制如何协调城乡矛盾、提升规划实用性、解决落地难问题、提升乡村治理水平等方面具有一定借鉴意义。而面向实施的村庄规划，在加强宅基地流转等配套政策制定、发挥村庄规划作为土地综合整治的抓手、推动村庄规划成为乡村治理公共政策等方面，仍有待完善和实践。

　　参考文献：

　　[1]王冠贤,朱倩琼.广州市村庄规划编制与实施的实践、问题及建议[J].规划师,2012(05):81-85.

　　[2]邓志云.新农村规划工作“助村规划师”制度探讨——以广州市番禺区为例[J].规划师,2009(增刊1):71-74.

　　[3]喻文俊,冯晞.广州村庄规划村民参与的模式探索与实践[J].城市规划学刊,2014(B07):6.

　　[4]邱衍庆,肖宇,曹海涛,等.寻路与破局：粤港澳大湾区背景下乡村人居品质提升的思考[J].人类居住,2019(04):45-54.

　　[5]于玫.国土空间规划体系下实用性村庄规划编制探索[J].城镇建设,2021(08):105.

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