BOT 模式下建造合同收入确认的再思考

　　李晓鹏

　　（中铁交通投资集团有限公司）

　　【摘要】PPP 模式作为公共服务供给的一种创新尝试，经历了从探索、实验、繁荣到整顿改革的历程。自2023 年以来，党中央出于治理地方政府隐性债务的考虑，构建了PPP 项目的新机制。文章从会计处理角度出发，分析了PPP项目实践经验，除了地方政府的隐性债务之外，社会投资者的短期行为也有推波助澜之嫌。论证了BOT 项目在建设期间确认收入的不合理性，提出了完善社会投资者在合并报表层面的编报思路，既有利于在整个项目持有期间综合考虑风险和收益，也有利于社会投资者抑制投资冲动、回归投资本质。完善BOT 业务财务会计处理流程，有利于契合国家进一步深化基础设施投融资体制改革、切实激发民间投资活力的初衷。

　　【关键词】PPP；BOT；建造合同；收入确认

　　【中图分类号】F231.2

　　一、研究背景与意义

　　（一）PPP 模式在我国的发展过程和现状

　　PPP 模式于1982 年由英国正式提出，由于其在提升公共服务效率、缓解政府财政约束方面的显著优势，在欧美国家得到广泛运用。国内PPP 模式探索始于上世纪90 年代，主要为当时的国家计委核准的基础设施领域BOT 试点项目。经过二十多年的试点探索，PPP 已具备推广条件，2014 年，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，鼓励社会资本通过PPP 模式参与相关领域的公共产品和服务供给。作为一种新的融资和建设机制，2015—2017 年，PPP 成交项目数及投资额迅猛增长，成为拉动经济增长的重要力量之一，但PPP 项目质量参差不齐、异化为地方政府融资平台等问题逐步暴露。2018 年，财政部对PPP 项目进行了大规模清理，共清理1695 个项目，总投资额达1.8 万亿元，并整改了2005 个项目，涉及金额3.1 万亿元。此次整顿对PPP 模式的发展造成了不小的冲击，市场逐步冷静下来，许多地方政府不得不调整原本高涨的投资预期。随着高峰期上马的PPP 项目逐步进入运营期，其收益率远不达预期、收益率兜底、增加地方政府隐性债务等问题愈发凸显。鉴于出现普遍性问题，2023 年初，国家基本上暂停了项目的审批。同年11 月，国务院办公厅印发了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称“115号文”），为社会资本参与政府投资项目指明了新方向，奠定了模式基础。11 月16 日，财政部废止了之前相关文件，为新机制的实施扫清了障碍；2024 年1 月，国家发改委等六部要联合公布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“17 号令”），标志着特许经营政策迎来重大调整。3 月29 日，国家发展改革委又发布了《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》，对项目属性分析提出了明确要求，为项目的推进提供了更为具体的指导依据。这一系列政策措施，从115 号文到最新的17 号令，共同构建了PPP 新机制的运行框架，为市场提供了坚实的政策支撑。

　　（二）从企业财务会计的角度对PPP 模式发展的思考

　　PPP 模式作为公共服务供给的一种创新尝试，经历了从探索、实验、繁荣到整顿改革的历程。许多地方政府将PPP 模式视为推动基础设施建设和促进经济发展的重要工具，为了确保社会资本的投资回报，不少地方政府默许甚至保障了项目的最低收益率，这种做法使PPP 项目逐渐演变成地方政府债务融资的通道，政府隐性债务负担不断加重。在项目具体运作上，银行贷款成为PPP 项目最主要资金来源，约占总体投资规模的80%，一旦政府债务出现问题，极易引发金融风险，对金融体系构成威胁。因此，新机制也基本上是围绕整治和堵塞地方隐性债务展开的，特别是新机制指出PPP 模式应主要聚焦使用者付费，并鼓励提高民营企业的参与度，为PPP 项目的发展指明了市场化方向。未来PPP 模式可能多以使用者付费为主的BOT 模式呈现。

　　PPP 项目的实施除了政府主体，还离不开社会投资者，没有社会投资者的支持配合，PPP 项目难以达到如此规模。由于PPP 项目的回报周期长，收益率相对较低，在PPP 项目扩张过程中，民企的参与度不如预期，反倒是国有企业在这一投资领域中占据了主导地位。这里的国有企业基本是地方平台公司和中央建筑企业为主，参与形式基本上是投融资、施工及运营。而国有企业之所以有如此高的参与度，与《企业会计准则解释第2 号》允许在建设阶段确认建造收入、成本和利润（完工百分比法）高度相关，这使得国有企业有追求短期规模或施工利润的动力，进而造成“重建设、轻运营”的问题。这一现象不仅影响PPP 项目的长效运营，也对项目整体的收益率和服务质量产生负面影响，一旦未来收益不达预期，无法还本付息，将会引发金融风险。因此，本文将关注BOT 模式建设阶段确认收入的合理性。

　　二、BOT 模式建设阶段收入确认的不合理性分析

　　BOT 模式下，项目公司只有建设权和经营权，因此，在最大限度上保证了政府对项目资产的所有权，同时又借助社会资本推动了公共产品服务及基础设施建设，还不涉及政府补贴和隐性债务问题。

　　（一）现行的BOT 项目的会计处理方式

　　在2007 年我国开始实施企业会计准则之前，即在《企业会计制度》之下，国内没有关于BOT 项目核算的统一规定，加之单个合同规模大、项目运营周期长、建设特殊性和专业性强、合同条款复杂等特点，使得其本身会计核算也较为复杂。2008 年，财政部颁布的《企业会计准则解释第2 号》( 以下简称《解释2 号》)，首次对BOT 模式的会计处理做出了相对详细的规范。基本思路如下：建造期，项目公司对于所提供的建造服务应当按照《企业会计准则第15 号——建造合同》确认相关的收入和费用；建造合同收入应当按照收取或应收对价的公允价值计量，分情况确认金融资产或无形资产；若项目公司未提供实际建造服务，而是将基础设施建造发包给其他方的，不应确认建造服务收入，应当按照建造过程中支付的工程价款等科目，分别确认为金融资产或无形资产。运营期，项目公司应当按照《企业会计准则第14 号——收入》确认与后续经营服务相关的收入。

　　2021 年初，财政部在《解释2 号》第5 条基础上，正式印发了《企业会计准则解释第14 号》( 以下简称《解释14 号》)。《解释14 号》规定了其适用范围为：符合“双特征”与“双控制”条件的PPP 项目合同，重点对PPP 项目合同中所涉及的有关资产的确认与计量，以及对PPP 项目合同中有关信息的披露等方面进行了明确。《解释14 号》仍旧沿用《解释2 号》中关于项目在建设期，按照建造合同准则确认收入和费用的规定。

　　（二）目前建设阶段收入执行建造合同的不合理性分析

　　《解释2 号》和《解释14 号》构建了国内BOT 项目的会计处理方法，从应用效果上看基本上符合业务模式的实质和运作特点。国内学者即便有不同的意见和看法，也基本上集中在特许经营权资产属性的具体会计核算和信息披露等方面。但却忽视了社会投资者在单体财务报表和合并财务报表上的区别。根据《解释2 号》规定，建造期间，项目公司对于所提供的建造服务应当按照建造合同准则确认相关的收入和费用。但实践中，社会投资者中标BOT 项目后，通常会成立单独的特殊目的公司（简称“SPV 公司”），这些新成立的SPV 公司没有施工建造的资质，所以SPV 公司本身不具备提供建造服务的能力，在建设期间将支付的款项分别确认为金融资产或无形资产；在运营期，提供运维服务，同时收取运营收入，根据选定的方式摊销建设成本、确认运营成本和费用化的借款利息。在建设期，作为SPV 公司股东的社会投资人，其自身或者其控制的子、分公司只要具备相应的工程资质，并为该项目提供建造服务，那么其应该按照建造合同准则确认收入和费用。这在单体报表层面看，上述会计处理都是没有问题的。社会投资者的财务报告除了单体财务报表之外，还包含其单体财务报表、子公司报表和SPV 公司报表的合并财务报表。从其合并会计报表看，在建设期间投入的建造服务，应在运营期间通过运营收入予以补偿。在目前的会计实践中，基本上建设期的合并报表层面都确认了建造合同收入和成本，实际上并不合理。具体原因如下：

　　1．风险与报酬并未实质转移

　　对于社会投资者而言，从提供建造服务的单体报表看，其执行建造合同准则，即根据合同建设进度确认收入和成本，因此这里风险和报酬的转移可能并非一次性完成的，而是随着工程进度逐步转移的。所以，对单体报表而言，风险与报酬的转移与收入和成本确认是一致的。但是从合并报表层面看，整个经济行为是先行提供施工服务，后续通过合同约定的运营期间逐步收回投资、确认收入和投资收益。即通过拥有一定时期内的特许经营权来获取收益，提供建造服务只是获取特许经营权的前提，而非结束。实践中，不少地方政府法规或者合同中有着明确约定，对社会投资者是否能顺利收取运营费均有前提约定条件或者考核指标。另外，如果出现运营收益严重不达预期的情况，那么社会投资者的合并财务报表就会出现建设期的大额收入和盈利，到了运营期大额亏损的情形，这并不有利于报表使用者理解整个事项的经济实质，不符合会计处理的相关性和谨慎性的原则。因此，在合并报表层面，建造阶段提前确认收入掩盖了后续现金流不确定性，即割裂了整体经济行为，又忽视了建设期运营风险。

　　2．从投资角度看，建设期间的收入也存在重复确认

　　在实际操作中，社会投资者在确定是否参与BOT 项目的投资时，需要进行投资的可行性分析研判。这种分析是以现金流预测分析为基础。以高速公路的BOT 项目为例，当地方政府对某一高速公路进行BOT 模式招标时，社会投资者会聘请专业机构对该条高速公路未来30 年（假设招标文件规定）车流量进行预测，进而确定未来可能获得通行费收入总规模。之后，估算整体投资规模的合理性，确定权益出资和银行贷款的规模，再估算未来30 年的每年付现运营成本（人工成本和日常道路维护费用等），同时估算建设期和运营期的利息支出。投资规模、付现运营成本和贷款利息支出这三项构成了总体的付现成本支出。最后，对总收入和总付现成本进行折现，然后对比差额，这部分差额就是投资收益或者投资亏损。如果投资收益符合社会投资人的最低需求，那么这个BOT 项目投资就是理论可行的。社会投资者在单体财务报表中确认的建设期建造合同收入，其实就是投资规模的其中一部分，约占投资成本的70%（投资规模的剩余部分主要是征地拆迁补偿支出）。因此，从投资逻辑上看，有投资收益的项目，运营期的通行费收入测算实际上已经覆盖了建设期间的投资规模、运营期的运营成本、整个期间的贷款利息三者之和。投资规模的来源为投资者自有资本和银行贷款。建设期确认的施工利润，从资金流上看，实际上也是投资规模的一部分，这部分所谓的利润，20% 来源于社会投资者、80% 来源于银行贷款。在合并层面，从经济角度出发，压缩该部分的利润，可以获得更多的投资收益，至少节省了这部分银行贷款30 年的利息。收入确认与现金流入本应是一致的，均为运营期的现金流入，而目前的实践中，却多出来了建设期的施工收入。

　　3．存在多缴税的情形

　　当前，财会与税务在业务实践中存在差异。会计报表分为单体和合并财务报表，但税务征管不存在企业集团合并调整税收的概念。当一个BOT项目的运营收入达不到可研预期的时候，整体就是投资亏损，这个项目就是亏损项目。如果这个项目在建设期确认收入和利润，那么在建设期的单体报表体系，就会要缴纳增值税和企业所得税，这最终会增大投资亏损的金额。企业所得税法规定，在一定情况下，法人可以用前期亏损抵减当期应纳税所得额；但不存在拿当期亏损退回前期盈利缴纳的企业所得税的政策。当社会投资者既提供建造服务，又负责未来运营时，实际上从谨慎性和未来风险不确定的角度考虑，可以将建造收入定价与建造成本规模相匹配，即在单体财务报表层面确认收入的同时，少确认利润或者不确认利润。

　　上述情况属于一种合理避税的行为，其支持依据就是风险和报酬并未完全转移。在BOT 模式下，完成既定目标下的投资规模最小化，才是最经济合理的投资逻辑。

　　4. 存在短期行为

　　当前，国内开展BOT 业务的社会投资人绝大多数是地方国企和中央建筑企业。在合并报表存在确认建造收入和利润的情况下，可能忽视企业长期可持续发展，出现“短期行为”。一个BOT 项目从立项追踪，到中标建设，再到运营，最后移交，基本上时间在35 年左右，在这个时间段内，国有企业的管理层人员可能至少更换了5 ～ 6 次，最开始的决策者根本不可能从始至终对项目的盈利性整体负责。这就存在短期行为的可能，并会引发两种结果，一是重建设、轻管理，不重视对项目可研的科学判断，只要项目规模大、建设期有收入和利润，就积极推进项目中标，一旦进入运营期收益不达预期，便会形成大量低效无效资产，不利于国有资产保值增值。二是背离投资实质，仅以短期施工任务为目标，不控制投资规模，甚至有意增大投资规模以获取更多的施工利润，导致后期形成更大的贷款规模和贷款利息无法偿还，加大了金融风险发生的可能，这在国家审计署公布的PPP 项目的审计结果中出现的投资超概情形中可见一斑。

　　三、未来政策调整建议

　　财务会计服务于企业管理，服务于社会发展建设，其本身也是一个逐步自我调整、发展的过程。当国家层面对PPP 项目进行改革和调整时，财会人员也应反思现行的PPP 会计准则是否更有利于反映其经济行为的真实性、准确性和完整性。针对BOT 业务的会计处理，笔者认为现行架构整体上是合理、有效的，但还需要进一步完善，特别是增加社会投资者编制合并财务报表的相关规定。具体思路为：若社会投资者提供了BOT 项目的建造服务，单体财务报表按照建造合同准则确认建造收入和费用；在合并报表层面，将确认的建造收入、成本和利润予以冲回，将建设期未实现的利润部分递延至运营期予以实现，具体递延方式与运营期无形资产的摊销方式相同。以高速公路为例，建设期未实现的施工利润，可以根据企业实际情况采取车流量法或者年限平均法在运营期内予以递延实现。这有利于在整个项目持有期间综合考虑风险和收益，也有利于社会投资者抑制投资冲动、回归投资本质。笔者认为，增加社会投资者编制合并报表的规定，既有利于完善BOT 业务的整个财务会计处理流程，又契合国家进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力的初衷。

　　主要参考文献：

　　[1] 中国注册会计师协会.2024 年度注册会计师全国统一考试辅导教材——财务成本管理〔M〕. 中国财政经济出版社.

　　[2] 财政部编. 企业会计准则应用指南汇编 2024[M]. 中国财政经济出版社.

　　责编：梦超

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