超大城市产业空间供应策略研究——以深圳市光明区为例

　　文／孙泊洋　深圳市龙岗区城市更新和土地整备局　城乡规划工程师　硕 士

　　金　韬　深圳市光明区建筑工务署　建筑学工程师　硕 士（通讯作者）

　　摘要：在全球经济一体化和城市化进程加速的背景下，超大城市普遍面临土地资源紧缺的问题，如何加大产业空间供应成为产业高质量发展的关键。文章采用文献研究法和案例研究法，总结了超大城市产业空间需求的特点及发展趋势，并以深圳市光明区为例，通过梳理光明区及其产业发展历程和发展目标，分析了产业发展面临的困境。以问题为导向，提出了盘活低效用地、打造连片产业空间、强化产业部门联动、完善配套和基础设施建设等产业空间供应策略，为超大城市产业空间供给提供了参考和借鉴。

　　关键词：超大城市；产业空间；土地供应；光明区

　　引言

　　经过四十多年的改革开放历程，我国的城镇化率实现了快速增长。从1978年的17.9%到2023年的66.16%[1]，其间产生了一批超大城市。根据2014年发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，超大城市被定义为城区常住人口1000万以上的城市。根据《2022年城市建设统计年鉴》，全国共有超大城市10个，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉、杭州。

　　在全球经济一体化和城市化进程加速的背景下，超大城市在全国产业发展战略布局中扮演着至关重要的角色，是推动经济高质量发展和创新驱动的核心引擎，更是实现国家战略目标的重要支柱。目前，超大城市普遍面临着土地资源紧缺和产业发展的持续扩张的突出矛盾，高质量的产业空间供给与保障，不仅是培育产业发展壮大的肥沃土壤，也是体现城市良好营商环境和综合竞争力的重要方面。

　　“十四五”期间，深圳提出“工业立市、制造强市”发展目标，重点培育发展壮大“20+8”战略性新兴产业集群和未来产业。光明区作为深圳北部的重要增长极，致力于建设世界一流科学城，加快打造大湾区综合性国家科学中心先行启动区、更具全球影响力的产业科技创新中心和粤港澳大湾区高水平人才高地的核心承载区。根据上位规划，光明区将布局4大先进制造园区和2大科技创新集聚区，构建“3+3+1”重点产业集群发展体系。

　　本文首先从土地供给侧角度梳理、总结全国超大城市产业空间需求和发展趋势的共同点，从宏观层面对产业空间供给提出指引方向；其次从案例实践层面，梳理光明区产业发展历史沿革，找准产业发展目标；最后立足现状发展困境，提出产业空间供给策略，以期为超大城市的产业空间供给提供参考和借鉴。

　　1超大城市产业空间需求特点及发展趋势

　　1.1土地集中连片开发

　　过去，土地使用方式多以项目为主导，呈现碎片化布局特点。如今，这一状况正在被新一轮的集中连片区域开发建设所改变。集中连片产业空间一是可有效整合产业链上下游相关产业资源，增强产业链整体竞争力和抗风险能力，形成规模经济效应和产业集群优势[2]；二是可共享产业资源与公共服务，减少产业选址、生产、运营、物流等方面成本；三是可实施灵活的土地供给模式，既可满足大型企业对集中连片土地的需求，也可为中小企业提供可分割的产业用房，并可结合“三生”功能打造多元化的产业社区。目前，各超大城通过集中连片产业空间推进产业集群化和链条化发展，加快形成市场竞争力强、吸纳就业多、税收贡献大的支柱产业。例如上海市在经开区范围内，整合低效用地资源，梳理20公顷以上集中连片产业空间，为更多优质产业项目腾出发展空间；《广州市关于优化空间载体支撑制造业高质量发展的实施意见》明确提出，围绕“化零为整、成片连片、产业集聚、特色鲜明”的原则，推动制造业高质量发展；深圳市通过布局20个先进制造园区和20个科技创新集聚区，为“20+8”战略性新兴产业和未来产业布局提供了坚实的空间支撑。

　　1.2产城融合发展

　　超大城市普遍患有土地资源紧缺、职住失衡、交通拥堵等“城市病”。我国在产业转型背景下提出的产城融合新战略，要求产业发展与城市功能提升相互协调与支撑，实现“以产促城、以城兴产”，避免产业发展无依托和城市功能不完善的问题。目前，各超大城市从政策和规划层面提出产城融合的发展理念，优化城市资源配置、提升土地利用效率、改善居民生活质量，推动城市的高质量、可持续发展[3]。例如《上海市实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中，提出通过优化城镇体系，推动产城融合，实现职住平衡；重庆在其“十四五”规划中提出，按照组群整合、产城融合的原则，推进都市功能核心区、都市功能拓展区和城市发展新区的一体化发展；深圳市“十四五”规划中也强调，要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的现代化新型空间载体。

　　1.3土地集约利用

　　随着城市化进程的推进，超大城市土地资源的稀缺问题日益突出，甚至出现了城市无序扩张问题。土地集约开发一方面通过优化用地结构、加强规划引导和科学管理，提升产业单位面积土地产出水平，加大住房、就业及公服设施供给，提高土地利用效率；另一方面通过集中建设高密度、多功能的城市区域，可以吸引高新技术产业和服务业集聚，从而推动经济结构向更高端的方向转型升级。目前，各超大城市均在积极探索土地集约开发新路径：一是“工业上楼”模式。“工业上楼”模式已在深圳、上海、武汉、成都等超大城市逐步推广，该模式通过将生产、研发、设计等活动集成在高层工业楼宇中，实现土地集约化、空间立体化、功能集成化。二是低效工业用地提容。广州、重庆、深圳、武汉等超大城市通过政策支持和优化措施，盘活存量低效产业用地，推动工业用地提高容积率，促进产业升级和土地资源高效利用。三是地下空间开发。截至2020年底，上海已建成超过1.26亿平方米的地下空间[4]，深圳全市地下空间面积约为0.69亿平方米[5]，北京、上海等超大城市已开始向地下50米以下的深层拓展，这不仅为城市发展提供了新的空间资源，还增强了城市的韧性和安全性。

　　2光明区发展情况及发展目标

　　2.1光明区发展概况

　　光明区位于深圳市西北部，北与东莞市接壤，辖区面积156.1平方公里，约占深圳市辖区面积的8%。光明区经历了从功能区到行政区、从街道办到科学新城的历史性跨越，发展历程可分为三个主要阶段：光明农场阶段、高新产业阶段、科学城发展阶段。

　　2.1.1光明农场阶段

　　从1958年建立国营农场开始至1980年，光明农场是该地区的核心，主要以农业生产和农村经济为主。1980年8月，深圳经济特区成立后，为抢抓历史发展机遇，光明地区从农业为主转开始向工业转型发展，并逐步引进外资发展工商业。1996—2007年间，原特区内的高新技术产业逐步向北外溢，光明地区成为深圳中心城区产业外溢的重要节点之一。

　　2.1.2高新产业阶段

　　2007年，光明新区正式成立，成为深圳市第一个功能区。光明区持续吸引了大量高新技术企业入驻，逐步发展高新技术产业园区，重点建设的凤凰城片区和光明中心区成为吸引高新技术企业和人才的重要区域。同时，光明区大力推动了基础设施建设，如广深高铁（2011年通车）等工程，为区域经济的发展提供了新动力。这一阶段标志着光明区在资源配置和产业结构上由传统农业向高新技术领域转型。

　　2.1.3科学城发展阶段

　　2018年4月，深圳市落子布局光明科学城；同年9月，光明区正式揭牌成立，标志着其从功能区升级为行政区。2020年，地铁6号线的开通，极大地提升了光明区的交通便利性，加快了深圳原关内和关外区域的一体化发展。随着国家对科技创新和高质量发展的重视，光明科学城被定位为深圳综合性国家科学中心的重要承载区。

　　2.2光明区产业发展历程

　　2.2.1马路经济时期

　　2000年以前，松白路是光明至南山的唯一通道，从南山、石岩一路延伸到公明镇、田寮村等。最早的工业主要沿着松白路（松岗—白芒关）发展，大量“三来一补”劳动密集型产业迅速扩张，推动制造业快速发展。由于缺乏系统的规划和管理，产业布局分散，产业类型低端，主要为模具、内衣、钟表、五金、塑胶等传统产业。

　　2.2.2园区建设时期

　　2000—2016年，光明新区作为深圳重要的产业拓展区域，积极参与了全市的工业园区的规划和建设，如光明同富裕工业区、光明南片区工业园、光明圳美工业区、光明玉塘片区工业园等；同时，各村集体也自发建设了小规模的工业园，工业用地进一步扩张，以传统制造业为主导的产业格局基本形成。

　　2.2.3升级转型时期

　　2016年之后，在深圳建设中国特色社会主义先行示范区、建设粤港澳大湾区的重大历史机遇下，深圳贯彻落实以科技创新为核心的发展战略，鼓励企业进行技术研发和产品创新。2018年4月，随着光明科学城等重大项目的规划建设，光明区的产业格局进一步向高端制造和科技创新方向转型。在这一时期，光明区不仅注重引进大型高新技术企业，还积极培育本土创新型企业，通过构建产业生态系统，实现资源共享与协同发展。

　　2.3产业发展目标与肩负使命

　　未来，光明区以世界一流科学城和深圳北部中心为总牵引，以信息、生命、新材料重点领域为主攻方向，打造以源头创新为引领、成果转化为特色、科产创深度融合的科技引领型现代产业体系，创建粤港澳大湾区科研经济发展新范例。

　　3产业发展面临的困境

　　3.1现状用地利用低效，新增产业空间不足

　　3.1.1原村集体用地低效和闲置

　　多年以来，社区依照“种楼”生财、“坐地”收租的发展模式，形成了经济结构单一、效益低、抗风险能力差的典型“两租经济”。随着物业老化，产业需求变化，又缺乏现代化管理，社区无法自主盘活土地和物业，出现土地利用低效和闲置问题。

　　3.1.2储备地资源有限，存量土地开发项目推进缓慢

　　规划可建设用地中，空地资源有限，多为未征（转）土地和历史已征（转）未入库土地。截至2022年底，光明区已列入年度更新整备计划的“工改工”类城市更新项目9个和土地整备利益统筹项目4个；此外，共计8平方公里土地的“工改工”类二次开发项目处于意向阶段。一方面，受当前市场行情影响，项目经济性下降，市场预期不足，企业参与意愿较差；另一方面，项目土地历史遗留问题复杂，土地权属难确定，项目推进受阻。

　　3.1.3厂房紧缺租金上涨，研发办公空置率高

　　光明区近年来吸引了大量高新技术企业入驻，但随之而来的厂房紧缺问题日益突出。如2020年，辖区工信部门对接产业用房项目租赁总需求50.28万平方米，实际供给出租厂房15.08万平方米，产业空间供需矛盾突出。2007—2022年，光明区厂房租金年均上涨17%，研办公用房租金年均上涨24%，涨速远高于光明区同期GDP、工业增加值等经济指标增速。许多初创企业和研发机构因负担不起高昂的租金而选择退出市场或迁移至其他地区。此外，截至2022年，在新建成的16个社会园区中，研发办公用房93.3万平方米，占比62%，多数研发用房园区仅停留在意向签约阶段，入住率约11.7%，空置率较高，加上未来仍有较大体量的研发办公用房入市，光明区研发办公用房整体供大于求。

　　3.2创新能力待提高，公配设施不完善

　　3.2.1产业创新能级不高，创新发展能力待提升

　　据统计数据分析，2019年市级以上创新载体数量仅占全市的3.5%，海外高层次人才不足全市的3%，高新技术企业总量仅占全市的7%，R&D经费占GDP比重4%，发明专利申请量仅占全市的8.1%，仅为南山区的1/5，光明区整体创新能力有待进一步提升。

　　3.2.2缺乏高品质配套服务，高端人才吸引力不足

　　光明区教育、卫生、养老等服务体系构建起步较深圳市其他区较晚；国际学校、双语学校等高端教育资源稀缺，难以满足海外人才子女教育需求；较少优质居住空间，高品质人才住房（如国际化社区、高端公寓）供应不足；商业综合体、高端消费场所、文化休闲空间较少，难以匹配高端人才对生活品质的要求。

　　4产业空间供给策略

　　4.1策略一：多路径盘活存量低效产业用地，强化产业空间管控

　　4.1.1空地新建开发

　　一是加快完成已征（转）未入库及未征（转）空地入库，实现“九通一平”，加强产业用地净地储备。二是基于现行标准，按照产业类型进一步细化完善企业拿地标准（包括单独供地和联合供地），并为吸引潜力企业增加出让弹性。三是政府部门规范流程、加强监管，引导和鼓励原村集体将符合规划的合法工业用地，通过以带产业项目挂牌出让、农地入市、产权换股权等方式进入市场，满足重点产业项目用地用房需求。

　　4.1.2土地二次开发

　　一是开展片区统筹规划，深入研究重点片区，通过划单元、确方向、明路径、定产业、落公配、排时序推进城市更新、土地整备等二次开发项目实施。二是创新实施“政府统筹+国企/市场实施”推进模式，引入优质合作主体主导推进重点片区规划建设，解决“挑肥拣瘦”“圈而不动”的问题。三是在政策允许范围内，合理增调一定比例的可营利性住房、商业配套等，提高项目可行性。

　　4.1.3保留提升改造

　　一是在对产值低影响的前提下，保留提升高效产业用地。通过改建、扩建、局部拆建等方式提高度、增空间、优品质，同时增加生产辅助性设施，并完善基础设施和公共服务设施。二是政府或国企整片统租或购买社区老旧厂房，改造后以优惠价格出租，一方面供给优质的中小企业，帮助其落地扎根发展壮大；另一方面，用来安置城市更新涉及搬迁的规上企业，避免优质企业外流。

　　4.1.4“工业上楼”模式

　　引导、鼓励、推广“工业上楼”模式，以先进制造业、战略性新兴产业和未来产业为主，对普通工业用地（M1）控高提密，按照工业上楼相关规范要求严格管控建筑层高、荷载、货梯标准、标准层大小等指标。

　　4.2策略二：打造连片产业空间，引入大型头部企业

　　4.2.1以“5+8”大片区统筹为主要抓手，打造连片产业空间

　　持续深化“大片区统筹”攻坚方式，通过“整体规划+分片实施+滚动开发”的方式，将连片产业空间分成“近期攻坚实施类”和“加强规划统筹类”两个梯队，突出重点、有序推进。近期攻坚实施类包括凤凰街道轨道13号线车辆段片区、马田街道薯田埔片区、玉塘街道长圳茅洲河片区等项目；加强规划统筹类包括马田街道合水口片区、玉塘街道田寮片区、新湖街道云谷片区等项目。通过连片产业用地的系统整备，保障产业集群发展空间，实现由“项目等空间”到“空间等项目”的跨越式转变。

　　4.2.2引入龙头企业，带动产业集群发展

　　一是政府可以通过空间保障、政策激励、税收优惠等手段吸引大型龙头企业落户，从而带动上下游配套企业的发展，形成完整的产业链。二是鼓励龙头企业开放式创新，建立多元主体参与的合作平台，提供生态体系建设和人才与技术外溢的渠道，以协同创新实现新兴产业的孵化培育。三是针对重点发展的新兴产业领域，建立多层次招商网络，精准对接各类企业需求，多种渠道多种模式导入企业资源。

　　4.3策略三：强化产业部门联动，保障产业空间供应和优质企业引入

　　4.3.1建立产业部门联动机制，简化产业用地供地流程

　　建立产业部门联动机制，优化精简“前期招商—项目初审—项目遴选—土地出让—后期监管与服务”各环节审批流程；创新供地模式，探索并联审批、容缺受理、“标准地”改革等新路径，提高产业用地供应效率。

　　4.3.2通过区属国企参与，降低企业用房成本

　　为有效降低优质企业的用房和经营成本，避免企业流失，一方面，可通过政府主导、区属国企回购、管理和运营产业用房，控制产业用房租金，稳定市场秩序；另一方面，优化存量闲置资产配置，支持和鼓励区属国企回购空置率较高的商业办公用房，并将其转型为研发、生产性服务业等专项地产，高度匹配产业市场发展需求。

　　4.4策略四：完善配套和基础设施建设，提升公共服务水平

　　4.4.1加大住房供应，优化居住品质

　　一是重点在产业功能区、商业商务聚集区、城市建设重点片区等就业岗位集中片区，以及轨道交通站点附近等交通便捷区域加大公共住房供应，有效缓解供需匹配问题。二是通过“增量+存量”土地开发项目加大居住用地供应，并探索既有非居住闲置房屋改造保障性租赁住房，发展租赁住房市场，构建多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房供应和保障体系。三是推进城区建设极具包容性和活力的星级社区，高标准配置社区日间照料中心、儿童日间托管、健身中心、图书阅览室等生活服务配套设施；鼓励城中村规模化租赁，推进城中村围合式品质管理，持续改善城中村居住环境和配套服务。

　　4.4.2加快轨道交通建设，促进人才流动与产业聚集

　　一是推动赣深铁路建成通车，推动深莞增城际、深广中轴城际铁路建设，提升广深港澳科技创新走廊互联互通水平，构建大湾区“1小时通勤圈”；二是建成轨道6号线支线、6号线支线南延段、13号线北延段，强化光明科学城与西丽湖国际科教城、留仙洞总部基地的轨道联系；三是在重点轨道站点及其周边考虑TOD综合开发，重点布置人才住房、公共服务设施与绿地广场，强化地级效应，关注优质空间塑造，提升城市整体品质。

　　结语

　　本文通过了解我国超大城市产业空间需求特点和发展趋势，立足深圳市光明区发展实际，更多是从供给侧方面提出产业空间供应策略。随着新兴产业蓬勃发展，超大城市产业业态多样化需求催生与之相匹配的产业空间和布局形态。因此，在后续工作实践中，还要着重从需求侧角度研究产业空间供给策略，如针对不同产业类型的用地选址、空间规模、用地布局等研究，以及前瞻性考虑高成长型企业发展潜能并个性化定制产业空间供给方案等研究，从而实现超大城市产业空间供需平衡、重点项目落地精准、产业发展更可持续的美好蓝图。

　　参考文献：

　　[1]邓春林,周大伟,刘艳萍,等.基于产业集群构建的低效用地再开发策略研究——以深圳坂田金园项目为例[J/OL].中国国土资源经济,1-13[2025-01-28].https://doi.org/10.19676/j.cnki.1672-6995.001130.

　　[2]崔璨,杨磊,马芳.深圳为何要选择土地集中连片开发？[N].南方日报,2024-04-19(A03).

　　[3]马野驰,祝滨滨.产城融合发展存在的问题与对策研究[J].经济纵横,2015(5):31-34.

　　[4]徐国强,王冰茹,何耀淳,等.加快上海地下空间资源开发利用研究[J].科学发展,2023(5): 87-94.

　　[5]赵阳,李蓓蓓,顾新,等.深圳城市地下空间发展历程、现状与未来构想[J].隧道建设(中英文),2024,44(3):433-441.

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