水价背后，我们付出了什么
- 来源:瞭望东方周刊
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- 发布时间:2009-08-24 10:55
是不是只有涨价，才能让城市的供水系统正常运行？
是不是只有涨价，才能让供水企业扭亏为盈？
是不是只有涨价，才能让人们喝上干净的水？
《望东方周刊》记者搜索了《城市供水统计年鉴》、世界银行报告、国家统计局及住房和城乡建设部的统计数据，情况是：
10年来，全国除拉萨以外的35个重点城市水价，年涨幅达7.14%，而单位制水成本上涨接近10%。
水价的涨幅为何追不上成本的蹿升？难道涨得还不够？
也有一组数字能够部分观察个中原因：
在上述时间段，全国自来水厂由1450座增加到1852座，增加了27%；漏损率由16.7%升至17.61%。
前者在各地听证会中计入增加成本，成为涨价的理由；后者，令消费者在负担自用水之外，还要为从管道中跑冒滴漏的自来水埋单。
这让人发现了一种现象：经营者和管理者更倾心于干净、现代化的大型厂房，有谁会在乎那些黑糊糊、长满青苔的管道？
世界银行围绕中国供水项目贷款所做的报告曾有这样的描述，“因为大部分管道都埋在地下，而且即使急需更新，短期内还可以继续发挥作用”。
一个让人关注的问题是，《中国城市建设统计年鉴》显示，早在4年前，中国城市的设计制水能力，已达到日均供水量的2.5倍。
还有，由于最近10年来节水制度的生效和经济增长趋向平稳，相当一部分崭新的自来水设备，也许在未来几十年都无法得到充分利用。这就提出了投入的合理性和有效性的问题
受住房和城乡建设部与发改委委托，正在制订《城市水价成本监审办法》的清华大学水业政策研究中心主任傅涛，在接受本刊采访时表示，目前由供水企业提交、物价部门审核的成本报告虽然都“合法”，但是却未必合理。
住建部城市水资源中心主任邵益生告诉本刊记者，水价的高低主要取决于成本，在合理规划、适度超前建设的前提下，如果把固定资产投资折旧从供水成本里剔除，那么水价不仅不会上涨，甚至还有下降的可能。
问题在于，消费者是否应该负担这部分成本？或者该负担多少？
企业亏损不仅因为水价太低
作为早期水价改革研究的直接参与者，邵益生对于“改革就是涨价”的说法并不认可。虽然他也承认，目前提价已成为企业扭亏的主要手段。
但他认为，如果不遏制投资规模的过度膨胀，避免供水设施建设的过度超前，水价的上涨压力就难以消除，除非政府为此埋单。
早在上世纪80年代后期，经济发展导致用水需求和供水成本增加。一些大城市在此前后进行了1949年后第一次调价，比如太原、北京、大连等。
但出于控制物价的考虑，水价仍被严格限制在较低水平上。而由于经济改革要求国有企业自负盈亏，结束了企业对政府补贴的依赖，这样，供水企业可能面临既无水费补偿，又无政府支援的境地。
“当时的主要问题是供水企业大面积亏损，水价改革的基本目标是补偿成本。”邵益生解释说。
在整个90年代，全国城市水价平均增长了363%，年均增长率高达16.5%。
然而，10年内城市售水成本增加了6倍，年均增长20%。供水企业亏损额在1999年达到5亿多元。
90年代末，联合国开发计划署和亚洲开发银行，曾在中国援助了“21世纪中国城市水管理”和“城市供水价格”两个项目，为进一步推进供水行业和水价改革提供技术支持。
作为中方专家组组长，邵益生在“城市供水价格”的项目报告中曾提出，供水企业亏损不仅是水价太低的问题，“同样有部分供水公司未能有效控制其成本的因素”。
报告同时认为，供水公司的报表中并没有反映所有供水成本，“另一方面，与制水无关的成本和收入也常常被包括进来”。
值得注意的是，亚行认为，中国的供水设施能力“在80年代就已经维持在较高的水平”。
“当时提高水价的另一个重要原因，是防止低水价带来的浪费。”但邵益生认为，在水资源费、水利工程费、自来水费、污水处理费等“水价”的共同影响下，城市居民家庭用水的价格弹性已经很小了，由提价带来的居民节水空间十分有限。例如在全国5000多亿立方米的用水量中，居民生活用水只占100多亿，只有1/50。
世界银行的报告分析，因为水价持续上涨以及节水、工业结构的调整，自1995年以来，城市工业用水下降了约30%。虽然1991年来城市生活用水总量翻了一番，但同期城市人口增长了1.8倍，即人均生活用水增长幅度有限。
遗憾的是，90年代的改革经历和数据并没有被充分重视。不仅提价仍作为企业扭亏的主要手段，对未来用水量的预期，还导致了后来外资水务与地方政府屡屡发生争端，地方政府往往会为此付出代价。
基础设施猛增，还要给外企“保底”
2004年前后，以产权改革为核心的城市水业改革进入高潮，国有供水企业转让股权、整体出售等产权改革模式层出不穷。
改革使大量资本得以进入供水行业，其最为明显的结果是基础设施猛增。
从2002年至2007年，随着自来水厂的增加，综合生产能力由每天1.22亿立方米增加到1.54亿立方米。管道总长从19.4万公里增加到33.6万公里。
在北京，自来水厂由2002年的19座，增加到2007年的35座；天津由4座增加到25座；上海由16座增加到45座；江苏由86座增加到127座。
不过据清华大学的傅涛估算，10年来政府投入一般保持在总投资10%左右，“这不包括将国有资产作价投入新企业，而是指从财政划给企业作为补贴、用以维持企业运营的资金份额”。
其他受访者也认可国家投入比例保持较低水平的说法。
这样，剩下90%的资金无论融资渠道如何，几乎都要遵守市场规律：通过出售商品获得利润，然后偿还。涨价看起来就成为必然。
傅涛说，自来水厂猛增，有保证供水安全的考虑。
与整个社会10多年来如潮的基建规模相似，供水行业中的不合理建设也显然存在。
在2004年用水高峰时，全国设计供水能力与用水量的比例仍为1.5：1。世界银行认为，这种过度投资的主要原因是并没有考虑到90年代以来整体需求的减少。
接受本刊记者采访的业内人士认为，热衷自来水厂建设，原因诸多。比如拔地而起的厂房和显著提高的供水数字，创造了引资、招商环境等等，更能显示一个地方市政设施水平的提升。
外资进入以及在引入外资中的预判之欠，则可能是另外一个主要原因。
根据本刊记者了解的情况，90年代以来绝大多数外资供水项目都签订了保底协议。它集中体现在，代表政府的自来水集团或自来水公司，需要从外资水厂购买定额自来水，从而变相确保外资水厂赢利。
比如在成都，市自来水公司需要向法日合资的自来水厂每天购买40万立方米自来水，即使需求达不到，也需按此支付。
然而，该自来水厂建成后，成都市的整体供水能力大大超出实际需求。为给外资水厂“保底”，成都市自来水总公司不得不将具有60万立方米日供水能力的自有自来水厂的产能，降低到20万至50万立方米。
后来，“保底”也成为一些国内自来水厂的建设模式。
在沈阳，市自来水公司需要每天从上市公司“沈阳发展”购买150万立方米的自来水，而实际用水量仅为130万立方米，在维持设计水价的情况下，最终导致市自来水公司亏损。
无论投资是否合理，消费者关心的是，谁来偿还。
显然，对公益事业的判断，不在于政府的干预程度，而在于它是否会拿出钱来提供直接或间接的补贴，从而使市民以相对低的价格享受相对高的福利。
钱没花在该花的地方
不过，世界银行在判断中国供水行业的情况时还这样表述：尽管很多城市在制水能力方面投资过度，然而其在输配管网方面的投资明显不足，这也带来了提供服务和可持续性方面的问题。
根据《城市供水统计年鉴》，2002年至2007年，漏损量从42.37亿立方米增加到59.55亿立方米。这个数字，几乎恰好等于2005年原建设部公布的全国城市缺水总量--- 60亿立方米。
但傅涛认为，实际漏损数字应该再增加50%，“这在行业内并不是秘密”。
国内供水的产销差在不断扩大，而产销差的主体就是漏损。2002年时这个数字是每年约49亿立方米，2007年达到87亿立方米。
这些，几乎都要计入成本。
世界银行认为，中国城市供水管网的绩效能力低下有很多原因：管网陈旧，需要修复；很多1990年以前建成的管网，材质差且建设方法不合理，等等。
事实上，由于90年代以来政府投入减少，加之资本涌向自来水厂，积累数十年的管网维修欠账，一直是整个供水行业的软肋。
所以，如果没有强制力量，消费者将面临这样的悖论：为跑冒滴漏付费。
当然，在许多地方，主管部门对产销差也作出严格要求。不过在傅涛看来，听证并不能真正解决水价问题：报表都经过物价部门的审核，都是合法的。“但一方面，即使物价部门也不一定了解内情，此外，合法未必代表合理。”
以产销差（主体为漏损）为例，数据失真已成行业公认的事实。一个例子是，一座北方大城市在申报节水城市时的数字低于20%，但在国家分配维修资金时，上报数字超过40%。
为了使涨价合理，企业普遍存在虚报假报数据的情况。虚报的方法有三类：一是低估供水总量，目前供水公司水表计量缺失较为严重，部分关键点水量主要依靠企业自己估算；二是高估未计量的收费用水量，企业对定额付费的市政用水和不付费的消防用水，由于未装水表，而高估用水总量，降低产销差；三是部分城市调低用水单价，加大用水总量，间接降低产销差。
“数据失真已经成为行业的最大问题之一。”傅涛说，目前他们正在制订行业绩效标准：要计算成本是否合理，就要了解全行业的绩效情况，确定标准，然后衡量合理性。但了解真正的数据，已经成为这项工作的难点，专业人士尚感头痛，何况普通公众。
利益集团深入供水企业
清华大学水业政策研究中心的数据显示，自来水公司人均收入较当地人员普遍高出20%，部分城市，尤其是中小城市，甚至高出2至3倍。
早在90年代末制订水价改革策略时，亚洲开发银行“城市供水价格”项目报告就表明，在没有外部审批的情况下制定预算，结果是成本几乎不能控制，特别是对工资和其他福利的控制，更显软弱无力。
不过，在企业权利上，供水公司处于矛盾地位，“许多机构在供水企业中存在既得利益，没有一个机构有权或极力去实行严格的成本控制措施”。
这一情况到今天也没有明显改观。
原因是多样的。比如由于传统的国管属性和好福利，供水企业的大量富余人员源于各级政府的政策性安排和人情安排。
由于存在大量“背景人员”，供水企业的福利“必须”保持在一个相对好的水平上。同时为了保证便利畅通的安置渠道，地方政府往往也不愿意与供水企业在福利造成的成本问题上“较真”。
此外，还有每年估计达数亿元的政策性减免水费，这虽然为地方招商引资提供了便利，但成本却被转嫁到了消费者身上。
此外，按照《城市供水统计年鉴》的数据，2002年，供水行业利润总额为负1亿元，净利润负1.9亿元；2007年，这两个数字分别达到负3.21亿元和负5.96亿元。
利润总额是在营业收入中扣除成本消耗及营业税后的剩余，净利润则需要再减去其他各种开支和税费。
可见，2007年较2002年，供水行业的非成本消耗和税费增加，接近2亿元。
而在2004年，两项利润数字的亏损曾达到历史峰值：利润总额负9.67亿元，净利润负12.53亿元。
事实上，通过清华大学水业政策研究中心的调研发现，少量城市供水公司迫于政府城市建设的压力，为其他城市建设项目提供了贷款或担保，部分亦间接进入了水价成本。
无论何种原因，水价都是最后的出口，水龙头和水表，在承担着一切。
据本刊记者了解，为实现新的《生活饮用水卫生标准》，有关方面正在酝酿一项投资达1000亿元的管网维修改造计划，以使80年代以来几乎没有大型维护的管网，达到高质量的可饮用水的输配标准。这些欠账是早该补上的。
如果因为目前供水行业的市场化属性，而进行高比例的市场融资，新一轮水价上涨在所难免。■
水价的组成
城市自来水水价一般由基础水价和代收费两个部分组成。
基础水价一般指供水企业向用户出售自来水的“裸价”，是水厂在计算水价时不含其他费用的最低水价。
在绝大多数城市，主要代收费包括污水处理费和水资源费，而南水北调沿线城市还收取南水北调基金作为工程建设资金。
……
是不是只有涨价，才能让供水企业扭亏为盈？
是不是只有涨价，才能让人们喝上干净的水？
《望东方周刊》记者搜索了《城市供水统计年鉴》、世界银行报告、国家统计局及住房和城乡建设部的统计数据，情况是：
10年来，全国除拉萨以外的35个重点城市水价，年涨幅达7.14%，而单位制水成本上涨接近10%。
水价的涨幅为何追不上成本的蹿升？难道涨得还不够？
也有一组数字能够部分观察个中原因：
在上述时间段，全国自来水厂由1450座增加到1852座，增加了27%；漏损率由16.7%升至17.61%。
前者在各地听证会中计入增加成本，成为涨价的理由；后者，令消费者在负担自用水之外，还要为从管道中跑冒滴漏的自来水埋单。
这让人发现了一种现象：经营者和管理者更倾心于干净、现代化的大型厂房，有谁会在乎那些黑糊糊、长满青苔的管道？
世界银行围绕中国供水项目贷款所做的报告曾有这样的描述，“因为大部分管道都埋在地下，而且即使急需更新，短期内还可以继续发挥作用”。
一个让人关注的问题是，《中国城市建设统计年鉴》显示，早在4年前，中国城市的设计制水能力，已达到日均供水量的2.5倍。
还有，由于最近10年来节水制度的生效和经济增长趋向平稳，相当一部分崭新的自来水设备，也许在未来几十年都无法得到充分利用。这就提出了投入的合理性和有效性的问题
受住房和城乡建设部与发改委委托，正在制订《城市水价成本监审办法》的清华大学水业政策研究中心主任傅涛，在接受本刊采访时表示，目前由供水企业提交、物价部门审核的成本报告虽然都“合法”，但是却未必合理。
住建部城市水资源中心主任邵益生告诉本刊记者，水价的高低主要取决于成本，在合理规划、适度超前建设的前提下，如果把固定资产投资折旧从供水成本里剔除，那么水价不仅不会上涨，甚至还有下降的可能。
问题在于，消费者是否应该负担这部分成本？或者该负担多少？
企业亏损不仅因为水价太低
作为早期水价改革研究的直接参与者，邵益生对于“改革就是涨价”的说法并不认可。虽然他也承认，目前提价已成为企业扭亏的主要手段。
但他认为，如果不遏制投资规模的过度膨胀，避免供水设施建设的过度超前，水价的上涨压力就难以消除，除非政府为此埋单。
早在上世纪80年代后期，经济发展导致用水需求和供水成本增加。一些大城市在此前后进行了1949年后第一次调价，比如太原、北京、大连等。
但出于控制物价的考虑，水价仍被严格限制在较低水平上。而由于经济改革要求国有企业自负盈亏，结束了企业对政府补贴的依赖，这样，供水企业可能面临既无水费补偿，又无政府支援的境地。
“当时的主要问题是供水企业大面积亏损，水价改革的基本目标是补偿成本。”邵益生解释说。
在整个90年代，全国城市水价平均增长了363%，年均增长率高达16.5%。
然而，10年内城市售水成本增加了6倍，年均增长20%。供水企业亏损额在1999年达到5亿多元。
90年代末，联合国开发计划署和亚洲开发银行，曾在中国援助了“21世纪中国城市水管理”和“城市供水价格”两个项目，为进一步推进供水行业和水价改革提供技术支持。
作为中方专家组组长，邵益生在“城市供水价格”的项目报告中曾提出，供水企业亏损不仅是水价太低的问题，“同样有部分供水公司未能有效控制其成本的因素”。
报告同时认为，供水公司的报表中并没有反映所有供水成本，“另一方面，与制水无关的成本和收入也常常被包括进来”。
值得注意的是，亚行认为，中国的供水设施能力“在80年代就已经维持在较高的水平”。
“当时提高水价的另一个重要原因，是防止低水价带来的浪费。”但邵益生认为，在水资源费、水利工程费、自来水费、污水处理费等“水价”的共同影响下，城市居民家庭用水的价格弹性已经很小了，由提价带来的居民节水空间十分有限。例如在全国5000多亿立方米的用水量中，居民生活用水只占100多亿，只有1/50。
世界银行的报告分析，因为水价持续上涨以及节水、工业结构的调整，自1995年以来，城市工业用水下降了约30%。虽然1991年来城市生活用水总量翻了一番，但同期城市人口增长了1.8倍，即人均生活用水增长幅度有限。
遗憾的是，90年代的改革经历和数据并没有被充分重视。不仅提价仍作为企业扭亏的主要手段，对未来用水量的预期，还导致了后来外资水务与地方政府屡屡发生争端，地方政府往往会为此付出代价。
基础设施猛增，还要给外企“保底”
2004年前后，以产权改革为核心的城市水业改革进入高潮，国有供水企业转让股权、整体出售等产权改革模式层出不穷。
改革使大量资本得以进入供水行业，其最为明显的结果是基础设施猛增。
从2002年至2007年，随着自来水厂的增加，综合生产能力由每天1.22亿立方米增加到1.54亿立方米。管道总长从19.4万公里增加到33.6万公里。
在北京，自来水厂由2002年的19座，增加到2007年的35座；天津由4座增加到25座；上海由16座增加到45座；江苏由86座增加到127座。
不过据清华大学的傅涛估算，10年来政府投入一般保持在总投资10%左右，“这不包括将国有资产作价投入新企业，而是指从财政划给企业作为补贴、用以维持企业运营的资金份额”。
其他受访者也认可国家投入比例保持较低水平的说法。
这样，剩下90%的资金无论融资渠道如何，几乎都要遵守市场规律：通过出售商品获得利润，然后偿还。涨价看起来就成为必然。
傅涛说，自来水厂猛增，有保证供水安全的考虑。
与整个社会10多年来如潮的基建规模相似，供水行业中的不合理建设也显然存在。
在2004年用水高峰时，全国设计供水能力与用水量的比例仍为1.5：1。世界银行认为，这种过度投资的主要原因是并没有考虑到90年代以来整体需求的减少。
接受本刊记者采访的业内人士认为，热衷自来水厂建设，原因诸多。比如拔地而起的厂房和显著提高的供水数字，创造了引资、招商环境等等，更能显示一个地方市政设施水平的提升。
外资进入以及在引入外资中的预判之欠，则可能是另外一个主要原因。
根据本刊记者了解的情况，90年代以来绝大多数外资供水项目都签订了保底协议。它集中体现在，代表政府的自来水集团或自来水公司，需要从外资水厂购买定额自来水，从而变相确保外资水厂赢利。
比如在成都，市自来水公司需要向法日合资的自来水厂每天购买40万立方米自来水，即使需求达不到，也需按此支付。
然而，该自来水厂建成后，成都市的整体供水能力大大超出实际需求。为给外资水厂“保底”，成都市自来水总公司不得不将具有60万立方米日供水能力的自有自来水厂的产能，降低到20万至50万立方米。
后来，“保底”也成为一些国内自来水厂的建设模式。
在沈阳，市自来水公司需要每天从上市公司“沈阳发展”购买150万立方米的自来水，而实际用水量仅为130万立方米，在维持设计水价的情况下，最终导致市自来水公司亏损。
无论投资是否合理，消费者关心的是，谁来偿还。
显然，对公益事业的判断，不在于政府的干预程度，而在于它是否会拿出钱来提供直接或间接的补贴，从而使市民以相对低的价格享受相对高的福利。
钱没花在该花的地方
不过，世界银行在判断中国供水行业的情况时还这样表述：尽管很多城市在制水能力方面投资过度，然而其在输配管网方面的投资明显不足，这也带来了提供服务和可持续性方面的问题。
根据《城市供水统计年鉴》，2002年至2007年，漏损量从42.37亿立方米增加到59.55亿立方米。这个数字，几乎恰好等于2005年原建设部公布的全国城市缺水总量--- 60亿立方米。
但傅涛认为，实际漏损数字应该再增加50%，“这在行业内并不是秘密”。
国内供水的产销差在不断扩大，而产销差的主体就是漏损。2002年时这个数字是每年约49亿立方米，2007年达到87亿立方米。
这些，几乎都要计入成本。
世界银行认为，中国城市供水管网的绩效能力低下有很多原因：管网陈旧，需要修复；很多1990年以前建成的管网，材质差且建设方法不合理，等等。
事实上，由于90年代以来政府投入减少，加之资本涌向自来水厂，积累数十年的管网维修欠账，一直是整个供水行业的软肋。
所以，如果没有强制力量，消费者将面临这样的悖论：为跑冒滴漏付费。
当然，在许多地方，主管部门对产销差也作出严格要求。不过在傅涛看来，听证并不能真正解决水价问题：报表都经过物价部门的审核，都是合法的。“但一方面，即使物价部门也不一定了解内情，此外，合法未必代表合理。”
以产销差（主体为漏损）为例，数据失真已成行业公认的事实。一个例子是，一座北方大城市在申报节水城市时的数字低于20%，但在国家分配维修资金时，上报数字超过40%。
为了使涨价合理，企业普遍存在虚报假报数据的情况。虚报的方法有三类：一是低估供水总量，目前供水公司水表计量缺失较为严重，部分关键点水量主要依靠企业自己估算；二是高估未计量的收费用水量，企业对定额付费的市政用水和不付费的消防用水，由于未装水表，而高估用水总量，降低产销差；三是部分城市调低用水单价，加大用水总量，间接降低产销差。
“数据失真已经成为行业的最大问题之一。”傅涛说，目前他们正在制订行业绩效标准：要计算成本是否合理，就要了解全行业的绩效情况，确定标准，然后衡量合理性。但了解真正的数据，已经成为这项工作的难点，专业人士尚感头痛，何况普通公众。
利益集团深入供水企业
清华大学水业政策研究中心的数据显示，自来水公司人均收入较当地人员普遍高出20%，部分城市，尤其是中小城市，甚至高出2至3倍。
早在90年代末制订水价改革策略时，亚洲开发银行“城市供水价格”项目报告就表明，在没有外部审批的情况下制定预算，结果是成本几乎不能控制，特别是对工资和其他福利的控制，更显软弱无力。
不过，在企业权利上，供水公司处于矛盾地位，“许多机构在供水企业中存在既得利益，没有一个机构有权或极力去实行严格的成本控制措施”。
这一情况到今天也没有明显改观。
原因是多样的。比如由于传统的国管属性和好福利，供水企业的大量富余人员源于各级政府的政策性安排和人情安排。
由于存在大量“背景人员”，供水企业的福利“必须”保持在一个相对好的水平上。同时为了保证便利畅通的安置渠道，地方政府往往也不愿意与供水企业在福利造成的成本问题上“较真”。
此外，还有每年估计达数亿元的政策性减免水费，这虽然为地方招商引资提供了便利，但成本却被转嫁到了消费者身上。
此外，按照《城市供水统计年鉴》的数据，2002年，供水行业利润总额为负1亿元，净利润负1.9亿元；2007年，这两个数字分别达到负3.21亿元和负5.96亿元。
利润总额是在营业收入中扣除成本消耗及营业税后的剩余，净利润则需要再减去其他各种开支和税费。
可见，2007年较2002年，供水行业的非成本消耗和税费增加，接近2亿元。
而在2004年，两项利润数字的亏损曾达到历史峰值：利润总额负9.67亿元，净利润负12.53亿元。
事实上，通过清华大学水业政策研究中心的调研发现，少量城市供水公司迫于政府城市建设的压力，为其他城市建设项目提供了贷款或担保，部分亦间接进入了水价成本。
无论何种原因，水价都是最后的出口，水龙头和水表，在承担着一切。
据本刊记者了解，为实现新的《生活饮用水卫生标准》，有关方面正在酝酿一项投资达1000亿元的管网维修改造计划，以使80年代以来几乎没有大型维护的管网，达到高质量的可饮用水的输配标准。这些欠账是早该补上的。
如果因为目前供水行业的市场化属性，而进行高比例的市场融资，新一轮水价上涨在所难免。■
水价的组成
城市自来水水价一般由基础水价和代收费两个部分组成。
基础水价一般指供水企业向用户出售自来水的“裸价”，是水厂在计算水价时不含其他费用的最低水价。
在绝大多数城市，主要代收费包括污水处理费和水资源费，而南水北调沿线城市还收取南水北调基金作为工程建设资金。
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