信访制度改革棋在局外
- 来源:瞭望东方周刊
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- 发布时间:2009-08-24 10:58
赵树凯自认是国内做信访研究最早的一个。他目前的职务是国务院发展研究中心中国发展研究基金会副秘书长。
早在1982年，赵树凯进入中央书记处农村政策研究室秘书处，第一份正式工作就是处理信访。在这27年间，农民上访作为令人瞩目的社会现象，经历了戏剧性的发展演变。
上世纪80年代，在赵树凯接触的信访工作中，从未遇到过来访者软磨硬泡甚至死缠烂打的事情，“那时候绝没有今天这样的集体访，尤其是几十人甚至几百人的大规模上访。”
到了90年代中期，事情开始发生变化。那几年，赵树凯的主要研究方向是农村非农产业发展、农民劳动力转移问题。他发现，有相当一部分农民工外出打工的目的是便于上访。“一边打工，一边上访，打工是上访的支持，大概应该有5%的农民工是这样的”。这种现象非常集中地折射出当时乡村社会冲突的不断增加和积累。
为了系统地观察农民信访，赵树凯开始从《农民日报》上大量收集农民来信。其中反映最集中的问题是，乡村两级干部的剥夺和暴力。剥夺是基层组织对农民的直接征敛和间接利益侵蚀，以及一些干部以权谋私、权钱交易。剥夺引发了农民的抵制，基层干部则使用暴力手段进行强制，导致了冲突的升级。
此时，在处理信访的过程中，信访体制的问题开始暴露出来。由于权力和定位的局限，信访部门处境尴尬，难以发挥政府和农民预期的作用。而自这一阶段开始，对信访制度的质疑与批判的舆论，一波接着一波。
进入新世纪，农村问题已远远超越经济层面而进入社会层面。2003年，赵树凯挂职河北张家口某县县委书记，按照制度规定，每月都要到信访局接待群众来访。
但他的注意力早已不在上访者群体上。他发现，上访群体只是作为现象存在，而解决信访问题的核心在于基层政府改革，在于基层民主建设。他觉得，信访改革必须跳出来看。
党政主要领导不能变成“信访专员”
《望东方周刊》：去年7月，根据中央决定，全国范围的县(市、区)委书记大接访活动展开，如今一年过去，据国家信访局的相关人员介绍，成效不错。该如何评价大接访呢？
赵树凯：目前的制度框架下，在这种政府集权、上级集权的体系下，大接访是一个有效手段。但是，其最终的结果可能是把问题进一步引向上级。
回顾农民信访可以发现，进入21世纪，中国乡村冲突正在呈现出新的特点：首先，冲突的发生主体已经明显地转换为农民和基层政府，而不是乡村内部农户之间、村社之间的资源利益纷争；其次，冲突过程中农民的组织方式越来越具有现代特色，新型的农民利益表达组织和表达渠道正在萌生；第三，体制内抗争（如上访请愿）依然是农民的主导行为特征，但是，体制外行动（如暴力抵抗）也明显增加。
瓮安事件之后，全国范围的县委书记大接访就开始了。大致来看，县的主要领导人从原本规定的一个月接访一次或者没有常规的接访安排，变成了一周一次甚至更多，这种做法的效果是显著的。因为这些掌握基层实权的领导人直接面对上访人群，既容易迅速发现问题，也能够直接解决问题。
与此同时，还有信访部门工作的强化，包括人员编制和经费增加，有的甚至酝酿机构升格。信访工作的程序化、规范化水平提高。这些重要的应对措施，对于化解基层冲突起到了重要作用。
但是，大接访虽然很有效，却不是解决问题的根本办法。让基层的党政主要领导花大量时间去接访，或者在接待上访者和处理上访事件中疲于奔命，也是一种不正常的状况。那样，县委书记和县长，就变成“信访专员”了。
在我们到基层调研的过程中，基层领导对于这种状况很无奈，也有一些抱怨。一位县委书记就说，从他个人处理信访的经验来看，也认同“80%的上访要求是合理的”，但那“20%”怎么办？这些要求，或者“不合理”，或者说即便合理也不是基层的职责权力所能解决的。
矛盾被集中化
《望东方周刊》：在我们的采访过程中，基层政法部门普遍反映，自2005年以来，基层维稳压力很大，任务很重，而基层权威却日益减弱。在这一过程中，信访制度对基层工作的影响颇为明显，其根源在哪？如何解决？
赵树凯：是的，现在基层压力很大。信访问题的被动局面，根源在于政府体制的特点---上级集权和个人集权。
从不同层级政府间的权力格局来看，上级集权过度。现在，基层干部普遍感到，上级政府不信任他们。基层出了问题，上级就忙于收权，就搞垂直管理。层层照此办理，结果是，越是基层越没有权力，而且责任越大，政治风险越高。
其实，权力集中在上级手里，事情未必办得好，更重要的是，增加了上级政府人员的既得利益，可能造就腐败。在党委与政府之间，也有同样的问题。
从领导体系的权力结构来看，重要的特点是个人集权。最近下去调研，就有县干部跟我说，许多上访的人根本不找信访局，而是直接去了县委，找县委书记，有的甚至就在县委办公室住下来。
老百姓不是傻子，他知道谁说了算，所以他直接找县委书记。他也知道谁才能管得了县委书记，所以，如果县委书记解决不了，他就一级一级往上找，一直找到北京。这反映了我们体制的特点：上级集权和个人集权。
因为这个特点，一件很简单的事，本来可以通过行政体系日常运作来解决的，最后变成通过政治压力来解决；本来可以分散到不同部门解决的，结果都弄到地方主要领导身上来；本来在地方可以解决的，被集中到中央，被集中化了。
《望东方周刊》：近期有学者对信访制度的改革提出建议，抛出了“中央向地方派驻定点机构和信访官员”的构想，这一思路是否具备可行性？
赵树凯：那么监督者谁来监督呢？
多种调查显示，目前中央政府获得的信任，明显高于地方政府，而且地方政府的信任度有越来越低的趋势。这种现象其实在日常生活中也很容易捕捉，如我们经常听到农民抱怨：“上边的政策很好，下边的干部太坏”等等。
这个现象的内在机制和政治后果，是需要观察研究的。或者说，老百姓对于中央信任度高、对于基层政府的信任度低，这种状况长期下去是有问题的，甚至可以说是危险的。
在这种情况下，从基层民众的角度看，中央获得的高信任度是难以维持的；从政府体系内部角度看，中央和地方政府的关系也会产生问题，特别是彼此信任降低、中央权威衰落等。
让人大代表和信访结合起来
《望东方周刊》：“花钱买稳定”的现象如今日益普遍，所谓“信访油子”反制信访干部，对现有的信访工作机制提出了挑战，而在这种背景下，增强信访力量的声音愈来愈烈，但也有许多专家对此表示忧虑，认为应该废除信访制度。信访的最终归宿会怎样？
赵树凯：在现有政府体制基础上，信访不能撤销，而且也应该能够发挥重要作用。但是，信访体系的建设应该寻找新的着力点。
在目前的政府体制框架下，信访的“棋”只能这样走，就是坚持甚至扩大“大接访”，增加信访部门的机构和人力，强化信访考核，搞一票否决等等。在这样的“局”内，绝不可以轻言撤销信访局，否则，社会冲突也许会集中爆发并泛化。
相反，如果实现了政府体制的“变局”，社会有了有效的多种利益冲突的排解渠道，则信访部门将自然变得无足轻重，不撤而亡。
1999年，我在系统调研之后，在给中央领导的报告中曾经提出，信访工作应该引入人大代表的力量，也可以此推动人大改革。现在，我仍然坚持这个看法。目前的信访体系，虽然从外部看是群众监督，但从内部机制看还是权力机关的自身监督。
可以考虑的思路也许是，在各级人大常委会之下设立比较完备强大的信访机构，将信访监督和人大常委会对于政府及其他权力机关的监督结合起来，将上访事件的处理和人大代表、人大机关经常性的执法检查结合起来。
特别重要的是， 在信访体系调整中，有必要建立人民代表和农民上访之间的制度性联系。农民有诉求可以首先找人民代表，人民代表也应当积极主动地到上访农民中做工作。
现在的基层人大代表，主要是乡镇和县区的人大代表，都是有选区的。也就是说，这些人大代表都有范围明确的选民。可以说，基层的上访及种种利益诉求，都是发生在这些选民身上。无论从现行的国家政治体制设计，还是从了解情况、解决问题的现实可能上，这些基层人大代表，可以成为沟通基层民众和政府的直接渠道。
从另一个角度说，如果选区内发生了民众利益表达的冲突，而这些基层人大代表居然可以置身事外，甚至熟视无睹，那么，可以肯定的是，这些民意代表的作用有问题。■
……
早在1982年，赵树凯进入中央书记处农村政策研究室秘书处，第一份正式工作就是处理信访。在这27年间，农民上访作为令人瞩目的社会现象，经历了戏剧性的发展演变。
上世纪80年代，在赵树凯接触的信访工作中，从未遇到过来访者软磨硬泡甚至死缠烂打的事情，“那时候绝没有今天这样的集体访，尤其是几十人甚至几百人的大规模上访。”
到了90年代中期，事情开始发生变化。那几年，赵树凯的主要研究方向是农村非农产业发展、农民劳动力转移问题。他发现，有相当一部分农民工外出打工的目的是便于上访。“一边打工，一边上访，打工是上访的支持，大概应该有5%的农民工是这样的”。这种现象非常集中地折射出当时乡村社会冲突的不断增加和积累。
为了系统地观察农民信访，赵树凯开始从《农民日报》上大量收集农民来信。其中反映最集中的问题是，乡村两级干部的剥夺和暴力。剥夺是基层组织对农民的直接征敛和间接利益侵蚀，以及一些干部以权谋私、权钱交易。剥夺引发了农民的抵制，基层干部则使用暴力手段进行强制，导致了冲突的升级。
此时，在处理信访的过程中，信访体制的问题开始暴露出来。由于权力和定位的局限，信访部门处境尴尬，难以发挥政府和农民预期的作用。而自这一阶段开始，对信访制度的质疑与批判的舆论，一波接着一波。
进入新世纪，农村问题已远远超越经济层面而进入社会层面。2003年，赵树凯挂职河北张家口某县县委书记，按照制度规定，每月都要到信访局接待群众来访。
但他的注意力早已不在上访者群体上。他发现，上访群体只是作为现象存在，而解决信访问题的核心在于基层政府改革，在于基层民主建设。他觉得，信访改革必须跳出来看。
党政主要领导不能变成“信访专员”
《望东方周刊》：去年7月，根据中央决定，全国范围的县(市、区)委书记大接访活动展开，如今一年过去，据国家信访局的相关人员介绍，成效不错。该如何评价大接访呢？
赵树凯：目前的制度框架下，在这种政府集权、上级集权的体系下，大接访是一个有效手段。但是，其最终的结果可能是把问题进一步引向上级。
回顾农民信访可以发现，进入21世纪，中国乡村冲突正在呈现出新的特点：首先，冲突的发生主体已经明显地转换为农民和基层政府，而不是乡村内部农户之间、村社之间的资源利益纷争；其次，冲突过程中农民的组织方式越来越具有现代特色，新型的农民利益表达组织和表达渠道正在萌生；第三，体制内抗争（如上访请愿）依然是农民的主导行为特征，但是，体制外行动（如暴力抵抗）也明显增加。
瓮安事件之后，全国范围的县委书记大接访就开始了。大致来看，县的主要领导人从原本规定的一个月接访一次或者没有常规的接访安排，变成了一周一次甚至更多，这种做法的效果是显著的。因为这些掌握基层实权的领导人直接面对上访人群，既容易迅速发现问题，也能够直接解决问题。
与此同时，还有信访部门工作的强化，包括人员编制和经费增加，有的甚至酝酿机构升格。信访工作的程序化、规范化水平提高。这些重要的应对措施，对于化解基层冲突起到了重要作用。
但是，大接访虽然很有效，却不是解决问题的根本办法。让基层的党政主要领导花大量时间去接访，或者在接待上访者和处理上访事件中疲于奔命，也是一种不正常的状况。那样，县委书记和县长，就变成“信访专员”了。
在我们到基层调研的过程中，基层领导对于这种状况很无奈，也有一些抱怨。一位县委书记就说，从他个人处理信访的经验来看，也认同“80%的上访要求是合理的”，但那“20%”怎么办？这些要求，或者“不合理”，或者说即便合理也不是基层的职责权力所能解决的。
矛盾被集中化
《望东方周刊》：在我们的采访过程中，基层政法部门普遍反映，自2005年以来，基层维稳压力很大，任务很重，而基层权威却日益减弱。在这一过程中，信访制度对基层工作的影响颇为明显，其根源在哪？如何解决？
赵树凯：是的，现在基层压力很大。信访问题的被动局面，根源在于政府体制的特点---上级集权和个人集权。
从不同层级政府间的权力格局来看，上级集权过度。现在，基层干部普遍感到，上级政府不信任他们。基层出了问题，上级就忙于收权，就搞垂直管理。层层照此办理，结果是，越是基层越没有权力，而且责任越大，政治风险越高。
其实，权力集中在上级手里，事情未必办得好，更重要的是，增加了上级政府人员的既得利益，可能造就腐败。在党委与政府之间，也有同样的问题。
从领导体系的权力结构来看，重要的特点是个人集权。最近下去调研，就有县干部跟我说，许多上访的人根本不找信访局，而是直接去了县委，找县委书记，有的甚至就在县委办公室住下来。
老百姓不是傻子，他知道谁说了算，所以他直接找县委书记。他也知道谁才能管得了县委书记，所以，如果县委书记解决不了，他就一级一级往上找，一直找到北京。这反映了我们体制的特点：上级集权和个人集权。
因为这个特点，一件很简单的事，本来可以通过行政体系日常运作来解决的，最后变成通过政治压力来解决；本来可以分散到不同部门解决的，结果都弄到地方主要领导身上来；本来在地方可以解决的，被集中到中央，被集中化了。
《望东方周刊》：近期有学者对信访制度的改革提出建议，抛出了“中央向地方派驻定点机构和信访官员”的构想，这一思路是否具备可行性？
赵树凯：那么监督者谁来监督呢？
多种调查显示，目前中央政府获得的信任，明显高于地方政府，而且地方政府的信任度有越来越低的趋势。这种现象其实在日常生活中也很容易捕捉，如我们经常听到农民抱怨：“上边的政策很好，下边的干部太坏”等等。
这个现象的内在机制和政治后果，是需要观察研究的。或者说，老百姓对于中央信任度高、对于基层政府的信任度低，这种状况长期下去是有问题的，甚至可以说是危险的。
在这种情况下，从基层民众的角度看，中央获得的高信任度是难以维持的；从政府体系内部角度看，中央和地方政府的关系也会产生问题，特别是彼此信任降低、中央权威衰落等。
让人大代表和信访结合起来
《望东方周刊》：“花钱买稳定”的现象如今日益普遍，所谓“信访油子”反制信访干部，对现有的信访工作机制提出了挑战，而在这种背景下，增强信访力量的声音愈来愈烈，但也有许多专家对此表示忧虑，认为应该废除信访制度。信访的最终归宿会怎样？
赵树凯：在现有政府体制基础上，信访不能撤销，而且也应该能够发挥重要作用。但是，信访体系的建设应该寻找新的着力点。
在目前的政府体制框架下，信访的“棋”只能这样走，就是坚持甚至扩大“大接访”，增加信访部门的机构和人力，强化信访考核，搞一票否决等等。在这样的“局”内，绝不可以轻言撤销信访局，否则，社会冲突也许会集中爆发并泛化。
相反，如果实现了政府体制的“变局”，社会有了有效的多种利益冲突的排解渠道，则信访部门将自然变得无足轻重，不撤而亡。
1999年，我在系统调研之后，在给中央领导的报告中曾经提出，信访工作应该引入人大代表的力量，也可以此推动人大改革。现在，我仍然坚持这个看法。目前的信访体系，虽然从外部看是群众监督，但从内部机制看还是权力机关的自身监督。
可以考虑的思路也许是，在各级人大常委会之下设立比较完备强大的信访机构，将信访监督和人大常委会对于政府及其他权力机关的监督结合起来，将上访事件的处理和人大代表、人大机关经常性的执法检查结合起来。
特别重要的是， 在信访体系调整中，有必要建立人民代表和农民上访之间的制度性联系。农民有诉求可以首先找人民代表，人民代表也应当积极主动地到上访农民中做工作。
现在的基层人大代表，主要是乡镇和县区的人大代表，都是有选区的。也就是说，这些人大代表都有范围明确的选民。可以说，基层的上访及种种利益诉求，都是发生在这些选民身上。无论从现行的国家政治体制设计，还是从了解情况、解决问题的现实可能上，这些基层人大代表，可以成为沟通基层民众和政府的直接渠道。
从另一个角度说，如果选区内发生了民众利益表达的冲突，而这些基层人大代表居然可以置身事外，甚至熟视无睹，那么，可以肯定的是，这些民意代表的作用有问题。■
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