沈阳信访集权之路
- 来源:瞭望东方周刊
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- 发布时间:2009-08-24 10:58
“哪个城市能把信访局当成地标？”沈阳市委副秘书长兼信访局局长陈国强不无自豪。
自他任职以来，沈阳市信访局的变化可谓翻天覆地。“信访局”破天荒地成为一个公交站点，为此，沈阳市公交集团公司专门更换了站牌。
“过去总说低调一点，现在我们也敢宣传自己了，而且是大张旗鼓的宣传。”沈阳市信访局综合处处长李树斌说。
2008年6月，沈阳市信访局告别了地处偏僻的四层破旧楼房，告别了起皮的地板，搬到现在的市府大路，最显眼的位置，独一栋十几层的高楼。
大楼的一二两层，是以白色为主调的信访大厅，玻璃隔断的十几间透明办公室，按问题涉及的政府职能部门，分门别类接访。大厅里还备有手机充电器、温水、糖果，以及应付突发状况的医务室。人员进出并无限制。“有的人到信访大厅来，只是为了上厕所，环境干净。”李树斌说。
如此大的变化，不仅让外地来学习考察的同行惊讶不已，即便是沈阳信访局内部，也是“完全没有想到”。
沈阳信访局接访管理办主任王洪告诉《望东方周刊》，前些年，一位中央领导在视察东北信访部门的时候，曾用一句话形容信访部门的尴尬艰难：像狗一样把门，像王八一样憋气，像鹦鹉一样学舌。
“当时是个没有钱、没有权，还不清闲的部门。但是现在不一样了。”王洪说，沈阳市信访局的变化，绝不仅仅体现在硬件上。
“集中用权、就地解决”的“全国第一大厅”
黄殿中，沈阳市房产局组织部长，在2008年6月以前，他甚至不知道沈阳市信访局的具体位置。而现在，作为房产局派驻信访大厅的挂职人员，一年多来他几乎每天都在信访局上班。
“刚来的那几个月，又是奥运，又是两会，一个半月掉了20多斤肉。”黄殿中说。而他也在这一过程中认识到了什么是真正的信访，涉及本单位的信访问题，他必须全力以赴。
据沈阳市信访局相关人员评价，黄殿中的表现称得上出色。而这样的评价，对黄殿中非常重要，因为他的日常考核、年度考核、评奖全部由信访局负责，可以说，信访局掌握了他的升迁建议权。
黄殿中原本就是房产局的年轻后备干部。在接受本刊记者采访前，他接到了房产局领导的询问，问他是否还愿意继续留在信访局。
信访局相关人员认为，这是黄殿中将要升职的信号。在沈阳市信访大厅，这种情况并不少见。自2008年6月以来，信访大厅已经送出了9名“局级干部”。他们都和黄殿中一样，是沈阳市各信访数量较多的单位派驻到信访大厅的挂职人员。
而信访局也通过“管理这些人”而变得“有权处理事”，在沈阳权力结构中异军突起。
目前，沈阳市信访大厅集中了公安、法院、民政、劳动、规划、房产、教育、城管、卫生等19个单位的专业骨干，俨然一个“小政府”。
赋予沈阳市信访局如此强势权力的，是2008年的沈阳市委7号文件。当年1月，辽宁省委常委、省委秘书长曾维调任沈阳市委书记，随后一场意在做好信访稳定工作、解决信访积案的工程启动。同年4月，7号文件应运而生。
这份文件提出，“发展是政绩，稳定也是政绩”，决定把与信访稳定问题相关联的部分司法、执法、行政权力资源以及干部、资金等资源，集中至信访部门，重构信访新模式。
其中最关键的一步是建立信访大厅，作为全市信访工作的组织协调中心，也是指挥调度中心。它的目标是“集中权力，就地解决信访问题”。
根据这一思路，一个多月间，沈阳市财政投资5000万元建成了占地7416平方米的信访大厅，信访局成了炙手可热的“实权机构”。据了解，2008年4月以来，沈阳用于解决疑难复杂信访问题，累计投入资金量已达30亿元，而这个城市一年的财政收入是300亿元。
随后，沈阳市信访局从沈阳大学先后招收了80多名大学生，信访工作人员增加了一倍。再加上19个单位的专业骨干陆续到位，信访大厅目前有工作人员380人，超过了辽宁省信访局的人数，也超过了国家信访局的人数，被称作“全国第一大厅”。
派驻信访大厅的代表们，职务虽然还在原单位，但组织人事关系已经进入大厅，实行双重管理。他们的年度考核、干部选拔推荐，都由大厅负责。
“特别是到了提拔的时候，如果原单位有空位，就在大厅进行不记名投票，进行推荐，投票比较集中的，进入测评，还是在大厅。要是在信访部门推荐不出去，也提拔不了。”沈阳信访局党组办公室副书记李长福说。
“这是一个聪明的办法。”陈国强说，这样能使信访局对大厅工作人员更具有约束力。信访局没有职能部门处理具体领域事务的权力，但可以通过这种新模式，对信访问题“集中用权，就地解决”。
而目前，沈阳市信访局对这些派驻干部的考核主要看结果，硬指标是来访问题100%要有说法，息访率要达到80%。政府引导的方向非常明确---“解决问题”。
而据陈国强介绍，沈阳市正在酝酿各区信访局长高配，区信访局长上调为副区级。身为沈阳市信访局长的陈国强，正兼任沈阳市委副秘书长一职。
“这里就是终点站”
沈阳市信访大厅里，挂满了350多面锦旗，这都是近一年来当地上访群众送来的。信访局甚至为此编了一本锦旗集。
“关键就在于信访部门解决不解决问题。”陈国强认为，收获这么多锦旗几乎是一种必然，因为沈阳市信访局是百姓信访问题的终点站。
在以往的信访接待模式中，往往是群众来反映，信访部门只能不断转交。“不转不行，回答不了。信访反映的问题非常广泛，我们也只能学个皮毛。真正遇到专业问题，只有几个人懂。”王洪无奈地表示，最终只能反复转交相关单位，但常常不了了之，群众又反复上访，如此，陷入“拉大锯”式的循环。
在2008年以前，沈阳市群众到各级部门的上访量，每年都在16万人次左右。进京访、进京非正常访居高不下，占辽宁省的40%以上。特别是全国两会期间的进京访，沈阳连续多年位居辽宁第一。
“而当各行政部门的专业人员进入大厅后，只要是自己职责范围之内，对相关政策明确的，现场就可以代表本部门，给老百姓直接答复、做出处理。”王洪说，曾经定位于“秘书机构”的信访局，现在被赋予了“直接解决问题”的权力。
在沈阳上访4年的“基业百花园”案，被认为是信访局“集中用权，就地解决”问题的典型。
“这是一个涉及800多户老百姓的案子，核心问题是，老百姓买了商品房后，因为开发商违规建设，超面积或改规划，规划部门验收时，按照规定没有给予办理房产证。”负责该案的信访局区县指导办公室主任高大鹏告诉《望东方周刊》。
4年多一直拿不到房产证的老百姓，最后只能上访。虽然沈阳市对此专门整治过一阵，但收效甚微。发放房产证这一根本问题始终未能解决。而这800多户居民也因此无法迁入户籍，子女无法入学，甚至连房屋也无法买卖。
“老百姓买房，手续是合法的，不给办房证，老百姓上访有道理，问题出在开发商身上。”陈国强说，办法只有一个，就是先给老百姓办房证，再成立一个工作组，专门追究开发商的责任。这种“一边办证、一边追责”的模式，得到了沈阳市领导的认可。
信访大厅迅速成立了工作组，房产、规划、公安局、法院、信访等15个部门全部参与。曾经做过纪委书记的陈国强非常熟悉办案程序，一套针对开发商的方案悄然铺开。
借由沈阳市公安局，信访局传唤了身为市人大代表的开发商，在其被传唤的12小时之内，沈阳市国税、地税及审计部门连夜调来账目，发现了该开发商偷税漏税数百万元的线索。随后公安局对其正式批捕，检察院、法院也同时介入。
“信访局的领导还是有魄力，敢承担的。”沈阳市公安局刑警支队专案队队长李悦感慨道。作为公安局派驻信访大厅的挂职干部，李悦知道如果按照常规做法，开发商早就逃之夭夭了。
如今，这个案件已经到了法院起诉阶段。据说，这是全国第一个因为没办房证被抓的开发商。“这对整个沈阳市开发商是一个很大的震动，那些拖延办理房产证的开发商们，开始主动到房产局补齐手续。”
“唯一的问题是，风险基本是转嫁给了我们。”陈国强说，类似案件在沈阳相当普遍，而为了谨慎起见，房产局发放房产证，都需要一张陈国强签字的单子，也就是说房子如果出现规划问题，信访局需要承担相当的责任。
“画个圈，有理也不行”
陈国强愿意担负更多的责任。
“以前大部分信访都是针对行政问题的，而现在随着市场经济的深化，劳资纠纷越来越凸显。”他认为，虽然许多问题本应由法院处理，但由于成本太大，加上百姓相信信访，“在咱们这么一个体制内，作为政府就不能不管。”
而沈阳市19个单位专业骨干的进驻，给了信访局足够的解决问题的能力。
在中央提出“慎重使用警力”的意见后，不少基层一时无所适从，甚至由于没有警方的保护，有的法院对某些案件迟迟不敢判决。但在沈阳市信访大厅，沈阳市公安局派驻了大约19名干警维护信访秩序。
对于缠访闹访、甚至采用极端手段滋事的情况，公安局都会果断出击。尤其是对于群体性上访，按照规定，大规模群体上访需要选出5人代表介绍情况，在沈阳市信访大厅，如果发现不按规定、甚至挑衅闹事的行为，第一次警告，第二次就会被拘留。
“有个圈圈在这里，不按照这个规定来，有理也不行。”陈国强说。他所说的“圈圈”，是信访条例等相关法规。
而在沈阳市沈河区信访局，专门有一个派出所派驻，有7名干警，依法治访。
借助信访大厅这一平台，沈阳市大量的信访问题被及时解决在基层。截至今年4月底，该市信访的一次性化解率达到88.3%，沈阳市进京访的人数大幅下降，去年正常进京上访人数下降72%，非正常访下降了73%。去年奥运会、残奥会期间，进京非正常访为零，今年全国两会期间，沈阳无一人进京上访。
“2008年以前，我们信访局是这里批评、那里通报，现在我们信访问题在辽宁省排末两位，可以挺起腰板，硬气地说话。”李树斌说。
要是能把信访干黄了，就好了
沈阳市沈河区信访局，是这次沈阳市信访模式变革的一个标本。早在2004年，沈河区就建设了信访大厅，包括司法建议权、干部考核权等一系列职能。“沈河模式”也全国闻名。
“信访大厅代表区委区政府行使职权，人力财力全方位都给到，我还有指挥调度权和协调权，所以遇到问题，我这个信访大厅就可以出手。”沈河区信访局局长刘秀兰说。
刘秀兰的职务现在已经属于高配，她是副区级调研员、区长助理，还在沈河区委担任组织部副部长。而沈河区信访局4名常务副局长，其中两名都是正处级。
沈河区的信访改革相当超前，比如由他们首创的“风险评估”，就试图从源头上控制、消除不稳定因素。其主要意思是，在当地政府进行重大决策之前，协助其对稳定问题做出充分的考察评估。
目前这一改革方向在沈阳市信访局也正蹒跚起步。据沈阳市信访局风险评估办公室主任梁威介绍，具体评估的标准包括：“当地群众对该建设项目有无强烈的反映和要求；重大项目实施前，是否会造成其他地区群众的相互攀比”等等。
经过一年的摸索，沈阳市2008年完成了42个信访稳定风险评估项目，而其中4个规模较大的动拆迁项目，因为没有达到风险评估的“稳定”标准，被及时叫停。“其中一个拆迁对象是位于沈阳黄金地段的教堂，涉及教众好几千。”
但风险评估做得并不顺利，地方政府的项目与工程来之不易，不会轻易接受此类评估。而且，“我们没有那么多精力去做这个，别人不来找我们，我们也不好去做。再说，这本来就应该是职能部门在项目启动之前考虑的。”刘秀兰说。
“有问题应该走法律程序，其实用不着专门设信访这个部门，否则要职能部门干什么？”刘秀兰觉得，“将来要是能把信访干黄了，法治社会就算可以了。”■
……
自他任职以来，沈阳市信访局的变化可谓翻天覆地。“信访局”破天荒地成为一个公交站点，为此，沈阳市公交集团公司专门更换了站牌。
“过去总说低调一点，现在我们也敢宣传自己了，而且是大张旗鼓的宣传。”沈阳市信访局综合处处长李树斌说。
2008年6月，沈阳市信访局告别了地处偏僻的四层破旧楼房，告别了起皮的地板，搬到现在的市府大路，最显眼的位置，独一栋十几层的高楼。
大楼的一二两层，是以白色为主调的信访大厅，玻璃隔断的十几间透明办公室，按问题涉及的政府职能部门，分门别类接访。大厅里还备有手机充电器、温水、糖果，以及应付突发状况的医务室。人员进出并无限制。“有的人到信访大厅来，只是为了上厕所，环境干净。”李树斌说。
如此大的变化，不仅让外地来学习考察的同行惊讶不已，即便是沈阳信访局内部，也是“完全没有想到”。
沈阳信访局接访管理办主任王洪告诉《望东方周刊》，前些年，一位中央领导在视察东北信访部门的时候，曾用一句话形容信访部门的尴尬艰难：像狗一样把门，像王八一样憋气，像鹦鹉一样学舌。
“当时是个没有钱、没有权，还不清闲的部门。但是现在不一样了。”王洪说，沈阳市信访局的变化，绝不仅仅体现在硬件上。
“集中用权、就地解决”的“全国第一大厅”
黄殿中，沈阳市房产局组织部长，在2008年6月以前，他甚至不知道沈阳市信访局的具体位置。而现在，作为房产局派驻信访大厅的挂职人员，一年多来他几乎每天都在信访局上班。
“刚来的那几个月，又是奥运，又是两会，一个半月掉了20多斤肉。”黄殿中说。而他也在这一过程中认识到了什么是真正的信访，涉及本单位的信访问题，他必须全力以赴。
据沈阳市信访局相关人员评价，黄殿中的表现称得上出色。而这样的评价，对黄殿中非常重要，因为他的日常考核、年度考核、评奖全部由信访局负责，可以说，信访局掌握了他的升迁建议权。
黄殿中原本就是房产局的年轻后备干部。在接受本刊记者采访前，他接到了房产局领导的询问，问他是否还愿意继续留在信访局。
信访局相关人员认为，这是黄殿中将要升职的信号。在沈阳市信访大厅，这种情况并不少见。自2008年6月以来，信访大厅已经送出了9名“局级干部”。他们都和黄殿中一样，是沈阳市各信访数量较多的单位派驻到信访大厅的挂职人员。
而信访局也通过“管理这些人”而变得“有权处理事”，在沈阳权力结构中异军突起。
目前，沈阳市信访大厅集中了公安、法院、民政、劳动、规划、房产、教育、城管、卫生等19个单位的专业骨干，俨然一个“小政府”。
赋予沈阳市信访局如此强势权力的，是2008年的沈阳市委7号文件。当年1月，辽宁省委常委、省委秘书长曾维调任沈阳市委书记，随后一场意在做好信访稳定工作、解决信访积案的工程启动。同年4月，7号文件应运而生。
这份文件提出，“发展是政绩，稳定也是政绩”，决定把与信访稳定问题相关联的部分司法、执法、行政权力资源以及干部、资金等资源，集中至信访部门，重构信访新模式。
其中最关键的一步是建立信访大厅，作为全市信访工作的组织协调中心，也是指挥调度中心。它的目标是“集中权力，就地解决信访问题”。
根据这一思路，一个多月间，沈阳市财政投资5000万元建成了占地7416平方米的信访大厅，信访局成了炙手可热的“实权机构”。据了解，2008年4月以来，沈阳用于解决疑难复杂信访问题，累计投入资金量已达30亿元，而这个城市一年的财政收入是300亿元。
随后，沈阳市信访局从沈阳大学先后招收了80多名大学生，信访工作人员增加了一倍。再加上19个单位的专业骨干陆续到位，信访大厅目前有工作人员380人，超过了辽宁省信访局的人数，也超过了国家信访局的人数，被称作“全国第一大厅”。
派驻信访大厅的代表们，职务虽然还在原单位，但组织人事关系已经进入大厅，实行双重管理。他们的年度考核、干部选拔推荐，都由大厅负责。
“特别是到了提拔的时候，如果原单位有空位，就在大厅进行不记名投票，进行推荐，投票比较集中的，进入测评，还是在大厅。要是在信访部门推荐不出去，也提拔不了。”沈阳信访局党组办公室副书记李长福说。
“这是一个聪明的办法。”陈国强说，这样能使信访局对大厅工作人员更具有约束力。信访局没有职能部门处理具体领域事务的权力，但可以通过这种新模式，对信访问题“集中用权，就地解决”。
而目前，沈阳市信访局对这些派驻干部的考核主要看结果，硬指标是来访问题100%要有说法，息访率要达到80%。政府引导的方向非常明确---“解决问题”。
而据陈国强介绍，沈阳市正在酝酿各区信访局长高配，区信访局长上调为副区级。身为沈阳市信访局长的陈国强，正兼任沈阳市委副秘书长一职。
“这里就是终点站”
沈阳市信访大厅里，挂满了350多面锦旗，这都是近一年来当地上访群众送来的。信访局甚至为此编了一本锦旗集。
“关键就在于信访部门解决不解决问题。”陈国强认为，收获这么多锦旗几乎是一种必然，因为沈阳市信访局是百姓信访问题的终点站。
在以往的信访接待模式中，往往是群众来反映，信访部门只能不断转交。“不转不行，回答不了。信访反映的问题非常广泛，我们也只能学个皮毛。真正遇到专业问题，只有几个人懂。”王洪无奈地表示，最终只能反复转交相关单位，但常常不了了之，群众又反复上访，如此，陷入“拉大锯”式的循环。
在2008年以前，沈阳市群众到各级部门的上访量，每年都在16万人次左右。进京访、进京非正常访居高不下，占辽宁省的40%以上。特别是全国两会期间的进京访，沈阳连续多年位居辽宁第一。
“而当各行政部门的专业人员进入大厅后，只要是自己职责范围之内，对相关政策明确的，现场就可以代表本部门，给老百姓直接答复、做出处理。”王洪说，曾经定位于“秘书机构”的信访局，现在被赋予了“直接解决问题”的权力。
在沈阳上访4年的“基业百花园”案，被认为是信访局“集中用权，就地解决”问题的典型。
“这是一个涉及800多户老百姓的案子，核心问题是，老百姓买了商品房后，因为开发商违规建设，超面积或改规划，规划部门验收时，按照规定没有给予办理房产证。”负责该案的信访局区县指导办公室主任高大鹏告诉《望东方周刊》。
4年多一直拿不到房产证的老百姓，最后只能上访。虽然沈阳市对此专门整治过一阵，但收效甚微。发放房产证这一根本问题始终未能解决。而这800多户居民也因此无法迁入户籍，子女无法入学，甚至连房屋也无法买卖。
“老百姓买房，手续是合法的，不给办房证，老百姓上访有道理，问题出在开发商身上。”陈国强说，办法只有一个，就是先给老百姓办房证，再成立一个工作组，专门追究开发商的责任。这种“一边办证、一边追责”的模式，得到了沈阳市领导的认可。
信访大厅迅速成立了工作组，房产、规划、公安局、法院、信访等15个部门全部参与。曾经做过纪委书记的陈国强非常熟悉办案程序，一套针对开发商的方案悄然铺开。
借由沈阳市公安局，信访局传唤了身为市人大代表的开发商，在其被传唤的12小时之内，沈阳市国税、地税及审计部门连夜调来账目，发现了该开发商偷税漏税数百万元的线索。随后公安局对其正式批捕，检察院、法院也同时介入。
“信访局的领导还是有魄力，敢承担的。”沈阳市公安局刑警支队专案队队长李悦感慨道。作为公安局派驻信访大厅的挂职干部，李悦知道如果按照常规做法，开发商早就逃之夭夭了。
如今，这个案件已经到了法院起诉阶段。据说，这是全国第一个因为没办房证被抓的开发商。“这对整个沈阳市开发商是一个很大的震动，那些拖延办理房产证的开发商们，开始主动到房产局补齐手续。”
“唯一的问题是，风险基本是转嫁给了我们。”陈国强说，类似案件在沈阳相当普遍，而为了谨慎起见，房产局发放房产证，都需要一张陈国强签字的单子，也就是说房子如果出现规划问题，信访局需要承担相当的责任。
“画个圈，有理也不行”
陈国强愿意担负更多的责任。
“以前大部分信访都是针对行政问题的，而现在随着市场经济的深化，劳资纠纷越来越凸显。”他认为，虽然许多问题本应由法院处理，但由于成本太大，加上百姓相信信访，“在咱们这么一个体制内，作为政府就不能不管。”
而沈阳市19个单位专业骨干的进驻，给了信访局足够的解决问题的能力。
在中央提出“慎重使用警力”的意见后，不少基层一时无所适从，甚至由于没有警方的保护，有的法院对某些案件迟迟不敢判决。但在沈阳市信访大厅，沈阳市公安局派驻了大约19名干警维护信访秩序。
对于缠访闹访、甚至采用极端手段滋事的情况，公安局都会果断出击。尤其是对于群体性上访，按照规定，大规模群体上访需要选出5人代表介绍情况，在沈阳市信访大厅，如果发现不按规定、甚至挑衅闹事的行为，第一次警告，第二次就会被拘留。
“有个圈圈在这里，不按照这个规定来，有理也不行。”陈国强说。他所说的“圈圈”，是信访条例等相关法规。
而在沈阳市沈河区信访局，专门有一个派出所派驻，有7名干警，依法治访。
借助信访大厅这一平台，沈阳市大量的信访问题被及时解决在基层。截至今年4月底，该市信访的一次性化解率达到88.3%，沈阳市进京访的人数大幅下降，去年正常进京上访人数下降72%，非正常访下降了73%。去年奥运会、残奥会期间，进京非正常访为零，今年全国两会期间，沈阳无一人进京上访。
“2008年以前，我们信访局是这里批评、那里通报，现在我们信访问题在辽宁省排末两位，可以挺起腰板，硬气地说话。”李树斌说。
要是能把信访干黄了，就好了
沈阳市沈河区信访局，是这次沈阳市信访模式变革的一个标本。早在2004年，沈河区就建设了信访大厅，包括司法建议权、干部考核权等一系列职能。“沈河模式”也全国闻名。
“信访大厅代表区委区政府行使职权，人力财力全方位都给到，我还有指挥调度权和协调权，所以遇到问题，我这个信访大厅就可以出手。”沈河区信访局局长刘秀兰说。
刘秀兰的职务现在已经属于高配，她是副区级调研员、区长助理，还在沈河区委担任组织部副部长。而沈河区信访局4名常务副局长，其中两名都是正处级。
沈河区的信访改革相当超前，比如由他们首创的“风险评估”，就试图从源头上控制、消除不稳定因素。其主要意思是，在当地政府进行重大决策之前，协助其对稳定问题做出充分的考察评估。
目前这一改革方向在沈阳市信访局也正蹒跚起步。据沈阳市信访局风险评估办公室主任梁威介绍，具体评估的标准包括：“当地群众对该建设项目有无强烈的反映和要求；重大项目实施前，是否会造成其他地区群众的相互攀比”等等。
经过一年的摸索，沈阳市2008年完成了42个信访稳定风险评估项目，而其中4个规模较大的动拆迁项目，因为没有达到风险评估的“稳定”标准，被及时叫停。“其中一个拆迁对象是位于沈阳黄金地段的教堂，涉及教众好几千。”
但风险评估做得并不顺利，地方政府的项目与工程来之不易，不会轻易接受此类评估。而且，“我们没有那么多精力去做这个，别人不来找我们，我们也不好去做。再说，这本来就应该是职能部门在项目启动之前考虑的。”刘秀兰说。
“有问题应该走法律程序，其实用不着专门设信访这个部门，否则要职能部门干什么？”刘秀兰觉得，“将来要是能把信访干黄了，法治社会就算可以了。”■
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