终结铁路司法时代
- 来源:瞭望东方周刊
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- 发布时间:2009-08-24 10:59
铁路司法系统改制，大方向已定。
7月23日，国家公务员局官方网站上一则工作动态称：国家公务员局、铁道部在京联合召开铁路公安民警公务员过渡工作会议，对铁路公安民警公务员过渡工作进行全面部署。
转制后，铁路公安部门的主管单位，将由铁道部变为公安部，为中央直属单位，垂直管理，对外称公安部十局。
尽管铁道部、最高人民法院对此事仍持低调审慎态度，但众多专家学者和业内人士已达成共识：铁路公检法系统改制已是大势所趋。终结存在数十年、独立封闭的铁路司法王国，终于排上日程表。
“铁路公安垂直管理，只是铁路司法体制改革的开始。”曾参与铁路法院改革设计的原最高法研究室副主任、国家法官学院教授张泗汉，更加关注随后将进行的铁路法院的改革，“改制难度更大，因为在铁路公检法系统中，只有法院涉及终极裁判权。”
张泗汉心目中的理想状态是：铁路法院成为国家在特定部门设立的审理特定案件的法院。特定部门专指火车站内、铁路线上，排除铁路沿线和铁路企业；特定案件专指与铁路运输相关的刑事案件，而不能处理经济纠纷和民事案件。
他的设想是，专门法院经费由中央财政统一划拨，干部由最高法提请全国人大常委会任命。一定要让有关部门“什么也管不了”，张泗汉告诉《望东方周刊》，铁路法院不能姓“铁路”，也不能姓“地方”，只能姓“国家”，才有真正的司法独立和司法公平。
“上下一般粗”
即将终止的铁路司法脉络，可追溯到上个世纪80年代。
1982年，我国自上至下建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院。“以铁道部为中心，向地方辐射。”80年代曾在哈尔滨铁路法院系统工作的朱爱民，这样形容铁路法检体系。
1984年，在铁路机务段做财务工作的朱爱民被调入刚成立不久的铁路法院，担任助理审判员。“连铁路都有自己的专门法院了，这不是依法治路的大进步吗？”朱爱民说，当年的理解很“懵懂”。而且，超大企业、运输大动脉的特殊优越地位，也使得包括朱爱民在内的铁路职工觉得，铁路拥有自己的司法系统“理所当然”。
但三级铁路司法系统在今天看来，名不正，言不顺。
1983年，六届人大常委会第二次会议，对《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》做了修改。将铁路运输检察院从专门人民检察院中剔除。
“所以，铁路法院履行专门法院职能，根本于法无据。”律师张凯说。他是轰动一时的1291次列车乘客曹大和被捆绑致死一案的代理律师。
即使是朱爱民，回头想想当年的“依法治路”，也觉得“很别扭”。
“铁路法院的人事任命由铁路政治部下达，”朱爱民告诉本刊记者，“这就意味着可以代表国家行使审判权了。”之后，地方开人大会，走个任命程序，这显然违反《法官法》的人事任免程序规定。
当时铁路法院的审判人员，几乎全部来自铁路干部队伍，“都不怎么懂法”。朱爱民还记得当时系统内将这种情况笑称为“上下一般粗”。直到1986年，哈尔滨铁路运输法院系统才有了唯一一位法律专业本科生，她成了整个哈尔滨铁路运输系统的“独生女”。
各级铁路的公检法机构，经费全都由各级铁路局负责，人事也由同级铁路局的组织部门管理。而铁路局里的许多人，都把铁路司法部门看成是一个下属单位。
铁路法院还曾受理职工离婚等民事诉讼
除了“法企不分”，张泗汉认为，三级铁路司法体系的另一弊病是，在发展过程中“严重扩权”。
1953年至1954年间，国家在全国铁路管理局所在地设立了16个铁路运输法院，在铁路管理分局所在地设立了39个派出法庭，受理与铁路运输有关的刑事案件。“此举主要是针对铁路运输行业流动性大的特点，以免管辖不明，在调查、取证方面造成拖延。”经常代理交通运输官司的董来超律师告诉本刊记者。
“当时的铁路司法系统是严格意义上的专门法院。”张泗汉说，当时的铁路法院只处理发生在火车站内、铁路线上、行驶的火车上的与铁路运输相关的刑事案件。
根据1982年生效的《最高人民法院关于铁路运输法院办案问题的通知》和1990年生效的《最高人民法院关于印发〈关于铁路运输法院对经济纠纷案件管辖范围的规定〉的通知》规定，我国铁路运输法院管辖包括：由铁路公安侦破、铁路检察院起诉的，发生在铁路沿线的刑事犯罪案件，以及铁路货物运输合同纠纷在内的12类经济纠纷案件。
“一旦铁路企业同地方企业或个人发生经济纠纷，司法天平的准星怎么可能不偏？”张泗汉认为，人、财、物受制于铁路的铁路法院，在行使审判职能时容易受到行政干预。
朱爱民记得，在案源不足时，铁路法院还曾受理过铁路职工离婚等民事诉讼。
“这已经超出了专门法院的职权范围，”张泗汉认为，铁路司法系统的“扩权”，同计划经济体制下“企业办社会”的“大企业”思维不无关系；而司法扩权确实在很大程度上保障和维护了铁路系统的利益。
在这种情况下，铁道部门舍不得给铁路司法体制改革放行，就是很自然的事了。
舍不得放权成改制最大阻碍
1987年4月，最高法、最高检的一纸通知，撤销了铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院。最高法和最高检分别设立了交通运输审判庭和铁路运输检察厅，来接手以前这两家机构的工作。
至于铁高法和铁高检撤销的原因，有一个在铁路司法系统内部流传的故事可作参考。某外国考察团到铁道部访问，我国将铁路办公检法作为经验同对方交流，遭到质疑：“企业怎么可以办司法？到底是人治社会还是法治社会？”
“那次撤销，是铁路司法体系改制的起点。”北京交通大学交通运输法研究所所长张长青告诉本刊。但铁路运输中级法院、检察院和各地基层院的改制，却一拖20年。
90年代初，全国人大、最高法院启动修改法院组织法时，试图对包括铁路法院在内的专门法院进行改革。
据张泗汉介绍，当时最高人民法院专门成立了法院组织法修改领导小组，组织全国铁路运输中级法院座谈调研。
“意见有分歧，”张泗汉说，有人主张完全撤销两级铁路法院，有人主张保留原有体系，重点理顺管理体制即可。 当时有人建议铁路干部任免权交还人大，但办案所需财力、物力仍由铁路支付，“这无法从根本上解决问题”。
本刊记者采访过程中，多位专家学者表示，铁路司法体系改制20多年来，雷声大，雨点小。症结在于：从铁道部门来看，握有独立司法权，在办理刑事案件和“涉铁”诉讼中占有极大便利，要拱手交出这块行政和司法权力，难以割舍。
铁路司法系统员工流出铁路，也可能面对待遇和安置方面的诸多问题，这也关系到这些人员对于改革的支持度。
还有，铁路公检法如果分离到地方，其人员和经费开支必然给地方政府增加负担；而且铁路跨地区的特殊性，决定了铁路运输中级法院的管辖范围可能跨越多省，举例来说，北京铁路运输中级法院下辖北京、天津、石家庄三地的铁路运输基层院，那么同中级法院对接，就必须考虑当地政府的财力。
因涉及诸多原因，起草了20多稿后，法院组织法修改工作搁浅，包括铁路法院在内的专门法院改革也没有了下文。
1999年最高人民法院第一个五年改革纲要中，将铁路法院等专门法院列为“应逐步改变？？由行政主管部门或者企业领导、管理的现状”。
中央也曾在2001年出台文件，要求理顺设在铁路、林区、农垦等人民法院的管理体制，将人员编制纳入国家司法体系统一管理。
2003年，铁道部指定由济南、兰州、上海三地铁路局作为改革试点，尝试将公检法机关、医院和学校等单位剥离出铁路系统，交由地方管理。目前，除了公检法，医院和学校的剥离已基本完成。
评价此次主辅分离试点，江西检察院系统一位知情人士称：“铁路把包袱甩掉了，权力还是牢牢地攥在手里。”
硬骨头开始松动
近几年，呼吁铁路司法体系改革的声音更大。
自2005年起，每年的全国两会上，几乎都有来自各省高级人民法院或省检察院的代表联名建议，取消铁路运输等专门法院，将其纳入国家司法体系，由政府财政保障其行政经费，实现法院检察院与部门、企业彻底脱钩。
而铁路法院对多起案件的裁判，也引发了全社会的口诛笔伐。
2007年3月，辽宁省沈阳市市民李丽穿越铁道口时被火车撞死，铁路部门只肯赔偿400元，引发了社会对铁路“交通事故伤亡限额赔偿制度”的指责。
2009年4月17日，贵阳铁路运输法院对2008年9月发生的乘客曹大和被列车长捆绑致死一案作出一审判决，以“过失致人死亡罪”判处1291次列车原列车长黄建成有期徒刑2年，缓刑2年。外界质疑铁路法院量刑太轻。
“撤销铁路法院、检察院是推行司法改革的需要，”张长青认为，“国家司法主权神圣不可侵犯。”而且海事法院和林业公安的改制，为铁路司法系统的转制提供了借鉴。
时机已经成熟，铁路司法这块难啃的骨头开始松动。
而张泗汉则认为，撤销与否并非终结铁路司法时代的关键。
“案件分类划归地方法院审理，还是参照海事法院模式建立专门法院，都是可行的改制方案。”他告诉本刊记者，改制最终的目标是建立真正独立的国家司法序列：包括专门法院在内的全国法院经费，都由中央财政统一划拨，司法干部由最高法院提请全国人大常委会任命，实行自最高人民法院到各省、市、地区垂直管理的司法行政管理体系。
以独立为前提行使司法权，才有公平可言。■
……
7月23日，国家公务员局官方网站上一则工作动态称：国家公务员局、铁道部在京联合召开铁路公安民警公务员过渡工作会议，对铁路公安民警公务员过渡工作进行全面部署。
转制后，铁路公安部门的主管单位，将由铁道部变为公安部，为中央直属单位，垂直管理，对外称公安部十局。
尽管铁道部、最高人民法院对此事仍持低调审慎态度，但众多专家学者和业内人士已达成共识：铁路公检法系统改制已是大势所趋。终结存在数十年、独立封闭的铁路司法王国，终于排上日程表。
“铁路公安垂直管理，只是铁路司法体制改革的开始。”曾参与铁路法院改革设计的原最高法研究室副主任、国家法官学院教授张泗汉，更加关注随后将进行的铁路法院的改革，“改制难度更大，因为在铁路公检法系统中，只有法院涉及终极裁判权。”
张泗汉心目中的理想状态是：铁路法院成为国家在特定部门设立的审理特定案件的法院。特定部门专指火车站内、铁路线上，排除铁路沿线和铁路企业；特定案件专指与铁路运输相关的刑事案件，而不能处理经济纠纷和民事案件。
他的设想是，专门法院经费由中央财政统一划拨，干部由最高法提请全国人大常委会任命。一定要让有关部门“什么也管不了”，张泗汉告诉《望东方周刊》，铁路法院不能姓“铁路”，也不能姓“地方”，只能姓“国家”，才有真正的司法独立和司法公平。
“上下一般粗”
即将终止的铁路司法脉络，可追溯到上个世纪80年代。
1982年，我国自上至下建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院。“以铁道部为中心，向地方辐射。”80年代曾在哈尔滨铁路法院系统工作的朱爱民，这样形容铁路法检体系。
1984年，在铁路机务段做财务工作的朱爱民被调入刚成立不久的铁路法院，担任助理审判员。“连铁路都有自己的专门法院了，这不是依法治路的大进步吗？”朱爱民说，当年的理解很“懵懂”。而且，超大企业、运输大动脉的特殊优越地位，也使得包括朱爱民在内的铁路职工觉得，铁路拥有自己的司法系统“理所当然”。
但三级铁路司法系统在今天看来，名不正，言不顺。
1983年，六届人大常委会第二次会议，对《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》做了修改。将铁路运输检察院从专门人民检察院中剔除。
“所以，铁路法院履行专门法院职能，根本于法无据。”律师张凯说。他是轰动一时的1291次列车乘客曹大和被捆绑致死一案的代理律师。
即使是朱爱民，回头想想当年的“依法治路”，也觉得“很别扭”。
“铁路法院的人事任命由铁路政治部下达，”朱爱民告诉本刊记者，“这就意味着可以代表国家行使审判权了。”之后，地方开人大会，走个任命程序，这显然违反《法官法》的人事任免程序规定。
当时铁路法院的审判人员，几乎全部来自铁路干部队伍，“都不怎么懂法”。朱爱民还记得当时系统内将这种情况笑称为“上下一般粗”。直到1986年，哈尔滨铁路运输法院系统才有了唯一一位法律专业本科生，她成了整个哈尔滨铁路运输系统的“独生女”。
各级铁路的公检法机构，经费全都由各级铁路局负责，人事也由同级铁路局的组织部门管理。而铁路局里的许多人，都把铁路司法部门看成是一个下属单位。
铁路法院还曾受理职工离婚等民事诉讼
除了“法企不分”，张泗汉认为，三级铁路司法体系的另一弊病是，在发展过程中“严重扩权”。
1953年至1954年间，国家在全国铁路管理局所在地设立了16个铁路运输法院，在铁路管理分局所在地设立了39个派出法庭，受理与铁路运输有关的刑事案件。“此举主要是针对铁路运输行业流动性大的特点，以免管辖不明，在调查、取证方面造成拖延。”经常代理交通运输官司的董来超律师告诉本刊记者。
“当时的铁路司法系统是严格意义上的专门法院。”张泗汉说，当时的铁路法院只处理发生在火车站内、铁路线上、行驶的火车上的与铁路运输相关的刑事案件。
根据1982年生效的《最高人民法院关于铁路运输法院办案问题的通知》和1990年生效的《最高人民法院关于印发〈关于铁路运输法院对经济纠纷案件管辖范围的规定〉的通知》规定，我国铁路运输法院管辖包括：由铁路公安侦破、铁路检察院起诉的，发生在铁路沿线的刑事犯罪案件，以及铁路货物运输合同纠纷在内的12类经济纠纷案件。
“一旦铁路企业同地方企业或个人发生经济纠纷，司法天平的准星怎么可能不偏？”张泗汉认为，人、财、物受制于铁路的铁路法院，在行使审判职能时容易受到行政干预。
朱爱民记得，在案源不足时，铁路法院还曾受理过铁路职工离婚等民事诉讼。
“这已经超出了专门法院的职权范围，”张泗汉认为，铁路司法系统的“扩权”，同计划经济体制下“企业办社会”的“大企业”思维不无关系；而司法扩权确实在很大程度上保障和维护了铁路系统的利益。
在这种情况下，铁道部门舍不得给铁路司法体制改革放行，就是很自然的事了。
舍不得放权成改制最大阻碍
1987年4月，最高法、最高检的一纸通知，撤销了铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院。最高法和最高检分别设立了交通运输审判庭和铁路运输检察厅，来接手以前这两家机构的工作。
至于铁高法和铁高检撤销的原因，有一个在铁路司法系统内部流传的故事可作参考。某外国考察团到铁道部访问，我国将铁路办公检法作为经验同对方交流，遭到质疑：“企业怎么可以办司法？到底是人治社会还是法治社会？”
“那次撤销，是铁路司法体系改制的起点。”北京交通大学交通运输法研究所所长张长青告诉本刊。但铁路运输中级法院、检察院和各地基层院的改制，却一拖20年。
90年代初，全国人大、最高法院启动修改法院组织法时，试图对包括铁路法院在内的专门法院进行改革。
据张泗汉介绍，当时最高人民法院专门成立了法院组织法修改领导小组，组织全国铁路运输中级法院座谈调研。
“意见有分歧，”张泗汉说，有人主张完全撤销两级铁路法院，有人主张保留原有体系，重点理顺管理体制即可。 当时有人建议铁路干部任免权交还人大，但办案所需财力、物力仍由铁路支付，“这无法从根本上解决问题”。
本刊记者采访过程中，多位专家学者表示，铁路司法体系改制20多年来，雷声大，雨点小。症结在于：从铁道部门来看，握有独立司法权，在办理刑事案件和“涉铁”诉讼中占有极大便利，要拱手交出这块行政和司法权力，难以割舍。
铁路司法系统员工流出铁路，也可能面对待遇和安置方面的诸多问题，这也关系到这些人员对于改革的支持度。
还有，铁路公检法如果分离到地方，其人员和经费开支必然给地方政府增加负担；而且铁路跨地区的特殊性，决定了铁路运输中级法院的管辖范围可能跨越多省，举例来说，北京铁路运输中级法院下辖北京、天津、石家庄三地的铁路运输基层院，那么同中级法院对接，就必须考虑当地政府的财力。
因涉及诸多原因，起草了20多稿后，法院组织法修改工作搁浅，包括铁路法院在内的专门法院改革也没有了下文。
1999年最高人民法院第一个五年改革纲要中，将铁路法院等专门法院列为“应逐步改变？？由行政主管部门或者企业领导、管理的现状”。
中央也曾在2001年出台文件，要求理顺设在铁路、林区、农垦等人民法院的管理体制，将人员编制纳入国家司法体系统一管理。
2003年，铁道部指定由济南、兰州、上海三地铁路局作为改革试点，尝试将公检法机关、医院和学校等单位剥离出铁路系统，交由地方管理。目前，除了公检法，医院和学校的剥离已基本完成。
评价此次主辅分离试点，江西检察院系统一位知情人士称：“铁路把包袱甩掉了，权力还是牢牢地攥在手里。”
硬骨头开始松动
近几年，呼吁铁路司法体系改革的声音更大。
自2005年起，每年的全国两会上，几乎都有来自各省高级人民法院或省检察院的代表联名建议，取消铁路运输等专门法院，将其纳入国家司法体系，由政府财政保障其行政经费，实现法院检察院与部门、企业彻底脱钩。
而铁路法院对多起案件的裁判，也引发了全社会的口诛笔伐。
2007年3月，辽宁省沈阳市市民李丽穿越铁道口时被火车撞死，铁路部门只肯赔偿400元，引发了社会对铁路“交通事故伤亡限额赔偿制度”的指责。
2009年4月17日，贵阳铁路运输法院对2008年9月发生的乘客曹大和被列车长捆绑致死一案作出一审判决，以“过失致人死亡罪”判处1291次列车原列车长黄建成有期徒刑2年，缓刑2年。外界质疑铁路法院量刑太轻。
“撤销铁路法院、检察院是推行司法改革的需要，”张长青认为，“国家司法主权神圣不可侵犯。”而且海事法院和林业公安的改制，为铁路司法系统的转制提供了借鉴。
时机已经成熟，铁路司法这块难啃的骨头开始松动。
而张泗汉则认为，撤销与否并非终结铁路司法时代的关键。
“案件分类划归地方法院审理，还是参照海事法院模式建立专门法院，都是可行的改制方案。”他告诉本刊记者，改制最终的目标是建立真正独立的国家司法序列：包括专门法院在内的全国法院经费，都由中央财政统一划拨，司法干部由最高法院提请全国人大常委会任命，实行自最高人民法院到各省、市、地区垂直管理的司法行政管理体系。
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