错配规则

　　如果制定公共决策和规则的层级与问题性质不相称，可能会产生很多问题。

　　例如，对美国国会的一个普遍抱怨涉及分肥政治，即国会代表们试图在国会法案中列入向本区发展项目分配资金的条目，毫不顾及该项目是否具有经济意义。这样，国会代表可以凭借为选区争取到的免费利益邀功。此种做法的泛滥会造成经济效率普遍低下。

　　公共财政的一个基本原则是“就近筹款，就近花费”。另一相关原则是财政等价，也就是“谁受益谁买单”。公共产品往往生产过剩，就是因为很多人可以无偿受益。

　　另一个问题是，规则可能被用作剥削和压迫的工具，特别是当错配现象发生时，比方说，一群人获益却由另一群人买单。这是一把双刃剑——地方部门可能占中央政府的便宜无偿受惠。反过来，地方部门也可能无法有效地服务本地民众，因为它们更关注外部因素。

　　例证之一是近年来乡镇政府的“空心化”——近几年的改革努力，特别是在2006年取消农业税后，大多未能将乡镇政府从致力于收取税费的管治单位转化为以提供服务为重点。

　　有几个因素作用于“分散”乡镇领导服务乡民的注意力。首先，即使国家领导可能不希望乡镇把重心放在争取外来投资上，乡镇领导仍普遍将其视为省级和以下领导的优先考虑事项，也是个人职业发展及财政奖励的关键指标。因此，大多数乡镇官员不成比例地花费大量时间和资源在全国各地旅行以“吸引”投资；或者如果他们不外出旅行，他们很可能要花费时间招待“潜在投资者”。

　　乡镇领导（党委书记和乡/镇长）由县委常委任命，他们之中很多人大部分时间在乡镇外参加会议和招待“潜在投资者”。日常行政事务通常由一名办公室主任负责，这个人通常由乡/镇党委书记指派。没有一个有凝聚力的乡镇行政机构，难使乡镇转变成服务导向型实体。

　　这种“空心化”现象可以用这一原则加以分析，即“规则和公共决策应在最接近于受影响人的层级制定”。当前的一个普遍问题是，本应该为某一特定社区解决问题的官员，实际上正在作为一个更广泛社区的利益代理行事。

　　与之相关的一个议题涉及更广泛的政府财政制度。自1994年财政改革以来，中央政府从政府财政收入中提取的比例越来越大，但各种公共服务的提供，如教育、医疗、农业和农村发展，仍然是地方政府的责任。为了缓解这种收入和责任的不平衡，尤其是在欠发达地区，中央政府已经制定了若干税收返还、专项转移和一般性转移机制来帮助地方政府，以使他们能够履行公共和社会服务义务。

　　然而，许多县政府并没有如中央政府所计划的那样将这些资金投入支持地方公共服务，反而挪用来支持官僚扩张，同时将财政负担推向下级政府机构。在既缺乏有效的中央监管也不面临当地选民压力的情况下，地方政府领导人的优先要务是面对那些对其职业发展助力最大的人。这些人更有可能是官僚体制本身的参与者，而不是所服务的民众。而权力下放也并非总是产生良好的效果。在印尼，近年当权力被下放，新的地方政府和辖区边界被重新划定，结果好坏参半。在某些情况下，当新的地方管辖权在同一辖区内造成了新的种群混合时，如果辖区内没有解决种族冲突的既定机制，更多的种族冲突可能会发生。

　　所以问题不在于集权或分权，因为几乎任何类型的公共问题都涉及到多个层级的规则参与。在任何地区，可以同时使用多个层级的规则来解决涉及不同利益团体的问题。在应用原则七“规则和公共决策应在最接近于受影响人的层级制定”时，我们必须牢记这一点。

　　邓穗欣

　　转型期，哪些努力能强化中国成为一个规则社会。

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