应将土地城市化扭转为人口城市化

　　30多年的中国经济发展取得了年均10%左右的增长业绩，为世人瞩目和称赞！但是宏观经济始终存在内需不足、环境代价高、收入分配矛盾突出等问题。

　　粗放式、无法兼顾效率与公平的经济发展方式已经被公认为不可持续。然而时至今日，尽管转变经济发展方式的系列政策已经实施，效果却不太理想。鉴于城市化是带动经济高速增长的主要源泉之一，笔者的研究以城市化模式选择的内在机制作为阐述经济发展方式粗放与不可持续的制度背景载体。同时，笔者认为，只有转变现有的城市化模式，才能逐渐推动经济发展方式的转变。

　　地方政府的职能转换与城市化模式

　　不可否认，地方政府在本地经济发展过程中起了领导作用，这一特征也成为中国模式的核心所在。那么，地方政府的领导作用机制是什么？地方政府是怎样通过城市化来推动本地经济发展的呢？

　　值得一提的是，在经济发展过程中，地方政府未能从建设型与全能型政府转变为服务型政府。

　　也就是说，地方政府职能定位偏离了科学发展观的要求，其发展目标函数中过于注重GDP，没能也没法体现以人为本、全面、协调、可持续的发展理念。由此产生的经济影响是，容易产生国地区之间GDP竞赛而出现的各类激进的地方政策，如占耕地、环境保护意识薄弱、征地补偿标准低等。

　　此外，处在转轨时期的中国，在推进新型工业化与高速城市化过程中，地方政府的目标函数则要复杂许多，对他们来说，有限的财政资源或银行融资是用于属于民生工程的公共产品提供，还是用于能带动当期GDP增长的基础设施建设？在现有的考核机制下，第二种情况可能更加普遍。因此，在这一意义上说，地方政府的职能定位是建设型的、全能型的，而非服务型政府。

　　从城市化进程而言，目前进行的城市化模式同样不能导致土地城市化转变为人口城市化。

　　概括而言，土地城市化模式与经济增长方式是以土地要素的扭曲配置及其衍生出来的土地金融为纽带，进而带动整个经济的快速发展，由此带来不少弊端，如土地城市化速度远大于人口城市化速度，在2001-2008年期间，城市常住人口年均增长率为3.55%，城市建成区面积年均增长率为6.20%。

　　但流动人口在冒进的快速城市化过程中获益较少，影响了社会稳定与和谐局面。从世界城市发展经验来看，城市化实际上是农村人口不断向城市聚集与融合的过程，融合就必须解决流动人口在城市的居住、养老、医疗等后顾之忧，而这恰恰是人口城市化模式的体现。

　　因此，制约中国经济可持续增长与城市化健康发展的最重要因素是未能将土地城市化扭转为人口城市化模式。

　　应该遵循几个基本事实

　　当前我们城市化的方向应该是什么？

　　在讨论这一问题之前，应当先厘清如下逻辑关系：中国近三十多年经济发展的成功经验是什么？也许有人会说是进行了市场化改革释放了大量的生产力。这没错，但更为根本的一点是，由于中国庞大的人口基数，只要源源不断地将农村农业人口转移到城市非农部门就业，就极易发挥制造业生产的规模经济，进而使得整个经济的专业化分工越来越细，经济效率不断提高、经济蛋糕不断做大！

　　那么，在接下来若干年内的中国经济若想保持目前的增长速度、且是可持续的话，同样需要遵循这一客观发展规律，需要持之以恒地减少农民数量与消灭“农民身份”。为此，一个重要的政策宗旨与前提是：消除农民从农村流向城镇的各类障碍。

　　因此，当前城市化的方向应该遵循以下几个基本事实。

　　首先，建设型政府的首要目标是GDP，大量的金融资源、土地资源都被用于有利于提高当期GDP的各种用途，而非用于各类民生建设上。这一行为方式对政府来讲，极易产生各类激进政策，是一种现代意义上的城市化“大跃进”。同时，笔者认为推动经济发展必须是众多参与者一起参与的、和风细雨式的、润物细无声的、基础牢固的发展模式，仅仅凭地方政府一举之力、以城市基础设施建设大项目的形式来推动经济增长，显然是短视的和基础不牢的！

　　其次，与产业结构呈现出低端化相联系的是农村劳动力就业结构与年龄结构。

　　一方面，从农村家庭收入的构成来看，国内学者发现，家庭成员中的年轻一代在外打工收入与年长一代在农村务农收入各占50%左右，这两者收入之和正好将目前中国农村家庭生活水平维持在“温饱之上、小康之下”的区间内，两种收入来源中任何一项缺失都将对农民的生活与农村稳定产生重要影响。

　　另一方面，笔者的研究及国内其他学者的研究均发现，2004-2005年以来以农村劳动力转移进入城镇非农部门就业为驱动力的经济增长中的配置效应突然消失了，也就是说，通过劳动力转移带动经济增长的潜力已经被穷尽了。

　　方向是什么

　　结合上述特征与土地城市化事实，笔者拟提出以下相应的城市化策略方向：

　　第一，地方政府退出土地市场。近十多年来的经济快速增长，虽然得益于土地城市化模式，但更多地产生了现阶段收入分配不公平、社会不稳定与环境代价大等弊端。

　　第二，用人口城市化取代土地城市化。笔者建议，对于医疗、养老、教育等方面的社会保障支出，应该由地方政府与中央政府共同出资解决；对于流动人口居住需求的解决方式，在地方政府退出土地市场的前提条件下，集体土地在未经国家征用的情况下由市场机制来建设和运营廉租房。当然，廉租房建设必须符合城市土地总体规划和城乡建设用地详细规划。

　　第三，不可急速地推进土地市场上的城乡一体化。目前学界与社会有一种普遍的误解，既然地方政府扭曲了土地要素的市场化配置、并占用土地出让的绝大部分收益，在一定程度上造成了经济发展方式的不可持续性，那么，为了彻底扭转这一状况，索性将土地出让的所有收益彻底让渡于农民，使地方政府彻底干净地退出土地市场。这是一种过于简单的思维方法与逻辑推断。

　　殊不知，目前土地价值高的区位多数是位于大型城市的郊区或者沿海地区，如果将这一区位的土地“私有化”将使收入分配不公状况更加恶化。更为重要的是，大量资本下乡使得农村家庭有可能丧失占一半左右的农业经营收入，在城市就业机会不充足、产业结构低端化造成的低工资收入等情况下，这种急速的土地市场一体化完全可能打破目前稳定的农村生活、农业生产局面。

　　只有在城市廉租房已经大量建成并对流动人口开放的情况下，家庭成员的非农收入能维持其在城市中体面的基本生活，资本下乡的前提条件才是成立的。需要强调的是，笔者并不否认或降低土地出让收益中的农民应得份额，相反，合理的、农民应得的土地补偿要求对于促进城乡统筹具有重要意义。

　　此外，将现有的工业用地存量转化为住宅用地。在土地城市化模式中，工业用地的供应面积与住宅用地面积之比达到2：1，产生了大量的工业用地浪费、滥占滥用等现象。因此，在不影响生产的前提条件下，完全可以切出一部分工业用地存量，使之变更为住宅用地。

　　具体操作方法是，先变更这一部分土地使用权的属性，再依照当年工业用地协议价与同地段商住用地的招拍挂价格，补交两者之差价部分，最后依照当年招拍挂价格与现阶段的商住用地的招拍挂价格，并对于两者之间的增殖部分征收高额的土地增殖税。

　　（作者系复旦大学经济学院教授、博士生导师、复旦大学产业与区域经济研究中心主任。本研究得到国家社会科学基金重大项目“新型城市化视角下的经济发展方式转变研究”资助。）

　　文|范剑勇