“取法”发达国家公务员绩效评估

　　新公共管理运动发展至今已有三十年，这一时期，世界各国都在积极探索提高政府绩效、实现政策目标的有效战略，我国也不例外。作为公务员管理制度的核心、绩效管理的重要内容和人力资源管理的有效手段，公务员绩效评估不仅能改善组织绩效，而且有利于形成良好的竞争与合作精神，打造廉洁、高效的公务员队伍。因此，研究公务员绩效评估对于新时期增强政府执政能力具有重要意义。

　　发达国家公务员绩效评估的实践经验

　　发达国家在实行功绩制和公务员绩效评估方面提出了“追求科学理性、注重公共责任和效率、以人为本”的先进理念，并积累了丰富的经验，值得借鉴和学习。

　　首先，设立专门的评估机构。英国在公务员绩效评估中，实行“内设管理机构”模式与“组阁式”模式。“内设管理机构”是在内阁办公厅内部设置管理机构，并与财政部、公务员专员办公室等部门配合；地方政府则实行“组阁式”，在每年年底，由部门领导人、实际执行人、工会负责人、接受公务员服务的第三方人员共同组成评估“陪审团”，组织实施当年的绩效评估工作。美国的公务员绩效评估则由人事管理总署下属的人事考绩部主管，在各部门设立考核委员会和复审委员会，由各部门的主管长官兼任考核员，机关负责长官出任复审员，考核员负责具体的考核事务，而复审员则负责处理相关人员对考核事项的申诉意见，并给予公平、客观的处理。

　　其次，重视民间机构的作用。发达国家普遍重视民间机构的力量，通过民间与政府机构的共同努力，推进绩效评估工作。如韩国，在金大中执政时期成立了一个具有民间机构性质的“诊断委员会”，该组织成员均来自科研单位，由从事政治学、经济学、行政学和法学的专家们组成，依据专业或任务需求分成若干小组，分别在政府各职能部门设立办公室，主要针对政府治理社会事务中存在的问题或不足进行调查和诊断，对政府各部门的工作进行评估。在此基础上，针对政府各机构的体制机制、职能、制度创新和资源设置等提出有效的策略或建议。此外，该组织还有一个职能，就是对政府各部厅的绩效测评指标负责开发。该诊断委员会沿袭至今，极大地提高了政府绩效评估结果的客观性、公正性和可信性，有助于政府树立以顾客为导向的“服务型政府”的价值理念。

　　再次，推崇绩效评估形式多元化。美国锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年成立以来，长期与美国《政府管理》杂志合作，每年刊登各州或市的政府绩效评估报告，引起民众和联邦政府的广泛关注。2001年，日本建立了独立行政机构评价委员会，对行政部门发布的政策进行评价，并将结果和建议提交给邮政省和总务省。该委员会由来自民间的独立专家组成，而行政评价局只充当秘书处的角色，发挥辅助功能。近年来，韩国采用平衡记分卡改进政府绩效管理成效显著。加拿大等国家还进行了大范围的、针对政府服务满意度的调查，将“提升用户满意度”作为政府绩效的目标和标准。

　　最后，注重评估中的沟通和监督功能。绩效评估本身不单是为了考核公务员的能力、素质与工作业绩，更是一种信息的传递、人际的沟通与交流。通过沟通，评估主体能更全面地了解被评估者的工作状况，从而作出客观公正的评定；而被评估者通过评估，能够深入了解组织目标与自身能力的差距。这样，才能进一步改进工作，提高效率。澳大利亚设立专职评价员，专门开展双向沟通，并由公务员委员会统计和收集各部门功绩考核结果。法国公务员考核实行半公开制，并在一定程度上对考核者进行监督，包括让公务员参与考核，打分要经过公务员行政对等委员会的平衡，对考核评语予以复核，允许公务员申诉等等，以此保证考核的客观、公正，防止考核中的主观臆断。

　　发达国家公务员绩效评估对我国的启示

　　通过对发达国家公务员绩效评估的综合分析，可以获得以下启示：

　　首先，应设立独立的公务员绩效评估机构。发达国家公务员绩效考核制度之所以能达到理想的效果，一个重要原因就是有相对独立的管理部门专门负责此项工作的组织实施。目前，我国公务员考核主体基本由部门负责人、本单位人事部门和公务员代表三方组成，这种非常设性组织缺乏独立性和专业性，往往使评估流于形式，不能达到预期效果。为避免评估形式化，最好是从各部门抽调一些既懂得现代人力资源管理知识，又对本单位工作内容和性质比较熟悉的人员共同组成一个相对独立的评估机构，针对不同单位、不同岗位先进行相应的工作分析和岗位分析，然后在明确绩效考评量化标准的前提下进行公开、公正、科学、有效的评估工作。

　　其次，推动民间力量，促进绩效评估变革。在绩效评估过程中，公共部门对其自身的工作拥有很强的信息优势，致使评估带有浓厚的主观色彩，缺乏客观公正性。同时，评估需要具备相关的理论知识，熟悉掌握专门的评估方法和技术，而公共部门自己的评估人员往往缺乏这方面的系统训练。相比之下，引入民间机构对提高评估结果的公正性和专业性都有很大帮助。这是因为，民间机构在组织形式上不隶属于任何政府部门，因此不受其影响和制约，在评估过程中能做到客观、公正，不带偏见。同时，民间机构具有精深而完备的专业知识和评估技巧，这会使评估更加科学有效。

　　近几年，我国的民间评估机构得到很大发展，如著名的零点咨询集团、上海元方政府绩效评估机构、兰州大学中国政府绩效评估中心等，都对地方政府的工作绩效评估展开了研究，并取得一定的经验和成效。但这些机构都集中在北京、上海等发达城市，发展很不均衡。因此，通过参考发达国家的成功经验，我国应该鼓励民间评估机构的介入和参与。同时，在政府的大力支持下，使民间评估机构发挥强有力的监督作用，有效推动我国服务型政府的廉政高效建设。

　　再次，提高评估过程的透明度，加强对其公平性的监督。实行公开考核是建立民主考评机制的前提条件，公务员作为公共利益的代表者和维护者，其工作内容、工作绩效与民众的切身利益息息相关。因此，评估的过程和结果都要及时公示，整个评估过程应在各方监督下进行，尤其要对担负评估责任的领导干部进行监督。在考核结果确定前，应将每个公务员的分值通过各种渠道向社会公示，征求群众意见后再最终审定。对于领导干部的审核，更需要进行民主评议及民意测验，征询群众对领导干部的满意度，并广泛听取群众意见和建议。总之，应将绩效评估结果置于社会公众监督之下，使整个考核过程公开化、透明化，避免出现不公平、不公正的现象。

　　第四，注重评估中的沟通和反馈。加强评估过程中的沟通协调，建立评估反馈机制非常有必要。评估者与被评估者进行沟通，指出工作中存在的问题，讨论改进的方法，能够更好地提高行政组织的绩效。把评估结果及时反馈给被评估者，可以给被评估者一个申辩、说明或补充的机会，同时也可以使其了解到自身能力与组织期望之间的差距。如果被评估者对评估结果有异议，可以通过申诉，要求上级主管重新裁定。此外，评估主体还应依据被评估者的要求、建议，结合新一轮工作计划等具体内容与评估者作沟通，最终订立标准，并取得被评估者的认同。

　　最后，依据评价结果，建立有效的反馈机制。哈佛大学教授巴达赫（Bardach）曾提出，作为当代政府改革的实践指南，新公共管理最核心的观点是为结果而管理，而不是努力去完成那些被期望做的事。这里指的结果最重要之一就是“顾客满意”。因此，运用绩效评价结果并制度化，使其成为绩效评价程序中最核心的关键，让所有被评估人意识到评价结果的重要性和有效性，这是对绩效评估价值的体现，也是推动公务员绩效考核制度的根本保障。

　　文/赵东霞