中国企业海外投资壁垒会降低吗

　　第五轮中美战略与经济对话近日落幕，一个重要的成果是中方同意以准入前国民待遇和负面清单为基础，与美方进行投资协定实质性谈判。

　　这是中美在2008年启动双边投资协定谈判以来所获得的最大突破，但能否真正减少中国企业在美投资遭遇的壁垒呢？

　　中国企业在美投资频频受阻

　　近年来，中国企业在海外直接投资频频遭遇阻力。

　　中海油收购美国石油公司优尼科(Unocal)折戟、中铝增持澳大利亚力拓公司失利、华为在美投资受阻等成为国内学者和媒体常常引用的几起投资失败的案例。事实上，即便是那些成功完成的交易，背后也不乏曲折经历。联想在2005年收购IBM的PC业务时，美国国会议员以“威胁国家安全”为由加以阻挠。最后是双方的高管组建的交涉团队花了1个多月的时间，去拜访和说服了13个美国政府部门，交易才得以完成。

　　这样的投资阻力近年来有愈演愈烈的趋势。

　　受到全球金融危机的影响，很多欧美企业纷纷减少国际投资、精简和剥离国际资产，为中国企业走出去创造了机会，有西方媒体将金融危机后的中国海外投资形容为“大款遇上大减价”，毫无节制地来了一场疯狂大血拼。但另一方面，地区保护主义日益严重，加大了投资环境的风险系数，针对中国企业的审查更为严格。

　　这尤其反映在美国市场上。2012年10月，美国国会认定华为与中兴威胁美国国家安全，限制其进入和发展美国市场，三一集团同样在美国投资受阻，已经起诉美国总统奥巴马。这些案例虽然是少数，但影响巨大，增加了中国企业进入发达国家市场的障碍。

　　2012年全年，中国实现非金融类对外直接投资772.2亿美元，同比增长12.6%，增速为2004年以来最低值。

　　威胁“国家安全”成为惯用的理由

　　国外的政治阻力是中国企业海外投资最容易遭受的障碍，而“国家安全”则成为惯用的理由。

　　2005年中海油收购美国优尼科石油公司遭遇了强烈的政治反弹，美国国会声称优尼科的海底地形测绘技术可能会对中国潜艇有帮助。美国众议院更是以398对15的绝对多数通过了抗议法案，敦促小布什总统利用CFIUS（在美投资委员会）机制好好审查中海油的投标。

　　华为2011年收购美国3Leaf公司时，五位美国众议员联名致信奥巴马政府，宣称华为收购3Leaf案会损害美国的国家安全，CIFUS随即通知华为撤回该项收购。

　　因为政治因素在海外投资受阻与投资时机有很大关系。2005年中海油收购优尼科受阻当时的环境是中美经贸关系十分紧张，围绕着人民币升值问题美国展开了空前强劲的对华施压，贸易争端日益激烈，而针对中国兑现入世承诺的责难更是接二连三。于是中海油的案例充当了导火索，掀起了美国国内的反华风。

　　华为收购美国私有宽带互联网软件提供商2Wire受阻正值美国的中期选举，同时国际上对网络安全的担忧日趋强烈。华为首席营销官余承东在接受媒体采访时曾坦言，在过去受政治因素影响相对较小时，华为在北美市场没有抓住宝贵的时间点，如果当时抓住了，华为现在可能已经成为北美的主要供应商。

　　“国家安全”的担忧、遭遇的政治阻力其实是针对特定国家的。2009年西色国际打算以2600万美元收购美国优金矿业公司(firstgold)51%的股份遭到CFIUS的劝退，理由是优金公司在内华达州的四项资产靠近法伦海军航空站，此外还有一些涉及敏感性、安全机密性的资产和军事资产。之后美国合作方加拿大人林奇总裁直指不公平，因为在那附近外国采矿公司云集，加拿大的巴里克、澳大利亚的力拓等均有作业，有的比优金公司离军事基地更近。

　　企业很难通过自身力量克服阻力

　　为了克服因涉及“国家安全”而造成的投资受阻，有人建议中国企业应当聘请政府游说中介搞定国会议员。

　　事实上，2005年中海油收购美国优尼科石油公司时，也曾聘请AkinGump游说美国政府试图消除政治敌意。而2008年华为联合贝恩收购美国通讯设备商3Com公司时，也曾聘请华盛顿K街的专业机构为其展开涉及法律、政策等一系列游说。2010年华为收购美国摩托罗拉的无线网络设备业务时也聘请了苏利文·克伦威尔、世达等几家在电信并购和争取联邦政府批准等敏感国际并购交易上“长袖善舞”的美国知名律师事务所。

　　但这些努力并没有使得这些投资得以顺利进行。在全球前50大电信运营商中，华为已与45家取得了合作，但就是没能拿下Verizon无线、美国电话电报公司(ATT)、Sprint和T-Mobile四家美国运营商的合同。

　　“国家安全”的背后，实际上是商业利益在作祟，是商业竞争政治化的表现。

　　在2005年中海油收购美国优尼科石油公司时，来自加州的众议员RichardPombo提交法案，要对所有中国对美石油公司收购案至少拖延120天。仔细研究此人却发现，与中海油竞标的竞争对手雪佛龙公司的总部就在他的选区。

　　华为在美国投资受阻背后，也有美国电信企业的阻挠。2008年华为联合贝恩收购美国通讯设备商3Com公司时，为了使交易获得批准，消除美国当局对“国家安全”的忧虑，贝恩向美国政府作出了多项让步，包括对3Com公司中主要开发国防安全软件的TippingPoint部门进行分拆，保证华为不会获得敏感的美国技术或美国政府订单，也不具有该公司的运营控制权和最终决策权。即便如此，交易依然没能完成。

　　中美投资协定谈判取得突破性进展

　　从2008年9月到2013年6月，中美双边投资协定已经举行了九轮谈判。虽然中美均表达了推动谈判取得进展的意愿，但谈判一直没有进入实质性阶段，双方一直在进行初步的讨论和核对文本。

　　中美投资谈判之所以迟迟没有进展，主要有两个障碍：其一，美国的惯例是用双边投资协定范本作为谈判的蓝本，而美国在2009年底开始对其2004年版双边投资协定范本进行修订，在没有最终敲定新范本前，美国很难跟中国进行实质性谈判；其二，中美在投资准入和投资待遇等多个问题上存在较大分歧，部分分歧构成对双方外资管理体制的重大挑战，如果没有双方极大的努力，谈判很难进行。

　　随着2012年4月美国新的双边投资协定范本的公布，第一个障碍已经基本扫清。2013年7月的中美战略与经济对话中，中方承诺准入前国民待遇和负面清单，标志着第二个障碍也取得重大突破，中美双边投资协定谈判将很快进入实质性阶段。

　　这一突破的重大意义之一在于，有望通过中美达成的投资协定模板，撬动多边投资框架的建立，体现中国积极参与全球经济治理、承担全球责任的大国担当。

　　同时，也释放了改革信号，体现了领导层的改革决心。中美投资协定谈判最大的分歧一直在于是否将国民待遇覆盖至外资准入阶段，即在设立或并购时，只要没有纳入负面清单的项目，东道国就必须给予外国投资者无歧视之国民待遇。

　　中国对于外资一直实行的是准入后国民待遇和混合清单。准入后国民待遇只适用于外资在已经获准进入后的营运阶段，而不适用于外资准入阶段。这次中方承诺以准入前国民待遇和负面清单为基础与美方进行投资协定谈判，不仅意味着进一步推动行政审批制度改革，同时也表明将带动我国的外资管理体制、金融体制、司法体制等多方面的改革。

　　谈判应纳入“国家安全”审查制度

　　尽管这是重大突破，同时也意味着中美投资协定谈判也即将进入艰苦阶段，其中的长期性、复杂性不容小视，而且是否能真正降低中国在美投资壁垒、撬动国内相关领域的改革，还取决于进一步的谈判成果。

　　中国2012年已经成为全球第三大对外直接投资经济体。但中国企业在美国投资频频受阻。如果能与美国缔结投资协定，将切实提高对中国企业海外投资的权益保障、降低可能遭遇的投资壁垒。

　　然而，要实现这一目的，中方应该提出自己的双边投资谈判范本，重点纳入CFIUS的国家安全审查制度。中国公司投资美国深受CFIUS基于“国家安全”考虑审查的阻碍。但按照现有的美国投资协定谈判范本，即使中美达成投资协定，也无法规避此类审查。因此中方应该将CFIUS的国家安全审查制度也纳入到中美双边投资谈判之中，目的是防止正当的“安全审查”被滥用，或者被政客和商业竞争对手所利用。

　　另外，中国目前已经成为全球第二大外商直接投资的接受国、第三大对外直接投资国，在投资问题上，需要注意兼顾平衡作为东道国的基本利益与日益增长的海外投资利益。

　　（作者单位：中国社科院世界经济与政治研究所）

　　文|王碧

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