涔天河：百亿工程如何“大材大用”

　　处于湘粤桂三省交界的永州市江华县，长期远离域外人们的视线。如今，这里正处于一波热火朝天建设之中。

　　自2012年8月开工以来，总投资130亿元的“湖南水利一号工程”—涔天河水库扩建工程，成为整个永州市的工作重心。

　　这个筹划了20多年的项目，借着当年“四万亿扩大内需”东风，在各方争取之下，获得国家发改委审批，被省、市两级政府和当地民众寄予厚望。而它的所在地—江华县，也跃入话题中心。

　　按照设想，这个水利工程将带来湖南最大的灌区，新开垦的25.8万亩耕地，可在“18亿亩耕地红线”之下，为这个中部省份的希望之地—长株潭城市群，争取到同等面积的国家建设用地审批许可，实现省内占补平衡。

　　不过，这个项目引起一些并不特别了解实情的人关注，是缘于60多名永州市党政机关干部在项目投资企业中兼职，并领取津贴。

　　中央纪委《党员领导干部廉洁从政若干准则》、中央组织部《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》以及《公务员法》中，都有党政领导干部不得在企业兼职并领取津贴的规定，永州为什么会打破这个规则？

　　干部兼职有津贴

　　据工商资料显示，2011年12月15日，注册资本金为2亿元的“湖南涔天河工程建设投资有限责任公司”成立。经营范围为：水利水电及安装工程、公路工程、市政工程、房屋建筑及装修装饰工程、地基与基础工程、灌溉工程、防洪工程、引水工程以及水利发电，库区土地开发、整理，供水，水利资源开发，水产养殖，旅游开发服务等。

　　该公司公开资料介绍，今后随着项目资本金逐年到位，公司注册资本将达40亿元以上，资产100亿元以上，成为永州市特大型水利水电投资企业。

　　这家公司的管理人员，大都由党政干部兼职。

　　其中包括3名副厅级以上干部：舒平（永州市委常委、副市长，兼任公司董事长）、廖秋文（永州市政协副主席，兼任公司总经理）、荣燕明（永州政府正厅级干部）。此外，兼职其中的还包括刘亚平（市财政局副局长）、徐明华（市商务局副局长）、左全裕（市水利局副局长）、周智亮（市移民局局长）、秦春林（市国土资源局工会主席）、罗光辉（市纪委正处级纪检监察员）等33名党政机关领导干部，以及黎世民（永州市涔天河水电管理局党委书记）等32名事业单位编制人员。

　　这些干部领取每月1200～2400元不等的津贴，每个月发放津贴总额为十余万元。他们在该公司的差旅住宿包干报销标准待遇，是每日160～800元不等。

　　根据中纪委、中组部联合发出的“中组发【2004】2号”文规定，“凡在企业兼职的党政领导干部，要免去或本人主动辞去其在企业的职务；凡企业负责人兼任党政领导职务，要免去其党政领导职务。”“各地、各部门要对此前制定的有关政策和文件进行清理，凡与国家法律法规、中央规定不一致的，要予以废止。今后，各级党委、政府及其有关部门不得再审批党政领导干部到企业兼职。凡违反规定继续审批的，审批无效，并要追究主要领导及有关负责人的责任。”

　　《公务员法》规定：“公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。”《党员领导干部廉洁从政若干准则》规定，不准“违反规定在经济实体、社会团体等单位中兼职或者兼职取酬”。

　　本刊记者调查发现，扩建工程中的导流洞工程总投资8900万元，由中国水利水电第十一工程局有限公司中标承建，而由该公司购买3辆河南牌照别克SUV（每辆价值40万~50万元），却交由湖南涔天河工程建设投资有限责任公司3位兼职的干部长期使用。其中一辆牌照为“豫MC7939”。

　　为什么永州市这60多名干部要采取非正常方法兼职呢？一位知情人士向本刊记者介绍说，此前，由于长期招商无果，在项目获批前后，永州市一度试图引进国有澧水公司作为涔天河水库扩建公司业主单位，澧水公司是国有企业，在澧水的投资开发方面较为成功。澧水公司的工作人员也一度进驻永州，但仍然退出。“原因没有对外公布，但资金压力肯定是主要原因。这种情况下，市政府领导只好自己上。”

　　那么，为什么要违反中央规定领取兼职企业的津贴？“兼职津贴和差旅补助，是为了充分调动工作积极性。”永州市政府的一位干部说。

　　涔天河扩建之梦

　　在永州，涔天河水库扩建已经谋划了超过二十年。

　　48万人口的江华县，古称“冯乘”，在西汉元鼎6年（前111年）置县。这里拥有76.7%的森林覆盖率，有“华南之肺”之誉。江华有大量的吊脚楼，数千年来，流行歌舞，尤以长鼓舞和盘王大歌为特色。

　　有吊脚楼，是因为山多；山多，往往水也多；水多，又往往意味着可以发电。

　　现有的涔天河水电站建于1963年12月，正常蓄水位254.26米，涉及灌田12.3万亩，装机22.5MV。这并非这条河的极限，当时曾有建更高坝方案的计划。但是，在当时的历史条件下，为了确保不淹没江华县城（水口镇），并解决两岸农田灌溉和木材流放问题，建了低矮梯级的电站。

　　“自江华县城从水口镇搬往沱江镇后，水口镇已不再是淹没控制对象，从而为涔天河水库扩建扫除了最后的障碍。”1991年10月，湖南省水利水电勘测设计院制作了《洞庭湖水系湘江支流潇水流域规划报告》，提出了涔天河扩建方案：蓄水315米，装机容量135MV。报告推荐了潇水干流八级开发计划，而315米高的涔天河水电站则是其中第一个，也是最大的水电站。

　　该报告的背景是：1990年时任零陵地委书记提出“南水（扩建涔天河水库）北城（零冷联城）”战略。由此启动了扩建项目准备工作。

　　此后，越来越多的当地领导干部认为，占据潇水龙头位置的涔天河水库“大材小用”太久了，“大材要大用”的声音越来越多。

　　2012年，一位叫做张华兵的涔天河扩建工程指挥部干部发表了一篇散文：“涔天河不是一条河。甚至不是一座村庄，不是一座水库。它是永州几代人的梦想。”

　　只待投资

　　永州市历届干部不断呼吁。1992年通过《潇水流域规划报告》，1996年完成《涔天河水库扩建工程初步设计方案》，“万事俱备，只待投资。”

　　涔天河水库扩建工程一直被列为招商引资重点。直到今天，在人民网上还可以查到2007年这个项目的招商信息：坝高114米，水库总库容15. 9亿立方，发电装机180兆瓦，年发电量4.5亿千瓦时，灌溉面积115万亩。扩建工程静态总投资17.18亿元，动态总投资23.34亿元。

　　但招商引资始终没有开花结果。这是为什么呢？

　　难点在于发电量。扩建后，年发电量4.5亿千瓦时，按照目前0.38元的上网电价，意味着一年电费收入仅为1.71亿元。

　　实际投资额又是多少？目前的官方网站显示：涔天河水库扩建工程项目由枢纽、灌区和土地开垦三个部分组成。扩建工程总投资约130亿元，其中：枢纽工程投资61.7亿元，设计工期46个月；灌区工程投资34亿元，设计工期42个月；土地开垦计划25.8万亩，投资约34.3亿元。

　　按照8%的贷款利率计，130亿元如果贷款一半，每年需要5.2亿元利息；即便只贷款枢纽工程61.7亿元投资的一半，也需要2.468亿元利息。

　　仅仅支付贷款利息，就消耗掉了1.71亿元的年发电收入。从企业投资角度来看，这个项目缺乏经济前景，招商之难可想而知。

　　在纸上躺了20年的水库，终于跃入现实

　　直到2000年，在涔天河电站上游的江华岭东山区的十几万林农，仍然无电可用。

　　2000年7月22日，江华县政府常务会议决定，在现涔天河电站上游建设小水电，开发骨干电源点。

　　次年，中共江华县委召开“水电开发工作专题会议”，强调“水电开发兴江华”，开始了小水电开发热潮：“今年开发要完成装机和上网2万千瓦以上，年底基本建成地方供电网络，力争林区80%以上的人口用上自网的电。”

　　紧随其后，2003年，湖南省掀起了全省的水电热潮。这年9月1日，湖南省人民政府办公厅转发了省计委《关于加快发展农村水电的意见》：“我省水能资源丰富，理论蕴藏量1570万千瓦，技术可开发量1323万千瓦，已开发630万千瓦，仅占可开发量的48%，开发潜力巨大，开发前景广阔。”

　　这一《意见》提出：“‘十五’期间，计划投资50亿元，新建发电装机70万千瓦。把怀化市、郴州市、邵阳市和湘西自治州建设成为全国大型农村水电基地。‘十一五’期间，规划投资60亿元，新建发电装机100万千瓦。把怀化市、郴州市、永州市和张家界市建设成为全国特大型农村水电基地，把我省建设成为全国水电强省。”

　　为确保得到响应，《意见》鼓励公务员也加入投资队伍：“按照‘谁投资，谁所有，谁收益’的原则，鼓励个人(包括国家公务人员)、集体和各类经济主体、外商投资开发农村水电项目。”

　　如此背景之下，当2008年国际金融危机之后国务院推出4万亿投资拉动内需计划时，湖南省地方政府紧紧跟踪这一机会，正式向国务院申报涔天河水库扩建工程项目。

　　此次，申报终获成功。2010年8月，国家发改委批复涔天河水库扩建枢纽工程项目建议书；2012年6月，国家发改委正式批复涔天河水库扩建可行性研究报告。2012年8月，项目开工。

　　在纸上躺了20年的水库，终于跃入现实。

　　面临资金挑战

　　湖南省政府之所以大力推进这一项目，一方面是希望抓住国家放松项目审批以拉动内需的机会，同时也是因为扩建后带来的另一个好处：土地占补平衡。

　　根据设计，水库建成后将新增25万亩耕地，分布于道县、宁远等县，这将使得长株潭城市群成为最大受益者。

　　长株潭进行城市建设，需要大量建设用地，这在国家18亿亩耕地红线控制下面临障碍。而永州提供的25万亩新增耕地，有助于湖南省内实现占补平衡，从而获批土地。

　　不过，长株潭城市建设用地的招拍挂收入进入的是当地地方政府财政，并不会注入永州市财政。涔天河水库仍然面临资金难题。

　　事实上，国家发改委早就注意到投资问题。2009年6月1日，涔天河扩建工程领导小组办公室在向主管领导汇报报批工作时说，水利部已经正式发函给国家发改委，表示完成审查，但“国家发改委明确表示，对涔天河项目的态度完全取决于湖南的态度，湖南有多个重点水利工程项目，如果只有涔天河一个项目，国家发改委马上可以安排，关键是湖南不止这一个项目，要有一个先后排序，湖南必须拿出涔天河的筹资方案来，国家发改委才能安排审查”。

　　此时，正是湖南项目报批集中的时刻，金塘冲水库、宜冲桥水库等也在报批之列。2011年7月21日的《湖南日报》报道说：“水利的春天，湖南的机遇。2011年上半年，我省争取中央水利投资超60亿元，居全国第一，超过去年全年投资总额。”“全省‘十二五’期间将完成26大类水利工程建设任务，需要投入1471亿元，是‘十一五’投入总量的3.4倍。”

　　资金筹措是涔天河项目能否立项的关键，资金分摊比例确定是国家发改委审批该项目的前提条件。因此，资金筹措方案和分摊比例确定，成为涔天河项目审批的核心问题。

　　查阅当时的湖南本地媒体新闻，可以看到相关副省长、水利厅长、国土厅长为涔天河项目资金问题进行各种视察，召开各种会议。

　　资金从一开始就是麻烦。上述报告说：“到目前为止，省政府对项目法人的确定还没有定论，前期工作经费难以解决。目前，项目建议书设计费为1200万元，可研设计费为4600万元，此外，12个专题报告编制费用估计在800万元左右，在永州市委、市政府的安排下暂由市直相关部门垫付，加上北京评审各项费用，前期经费开支很大。”

　　开工之后，资金仍然困难。一份2013年6月的扩建项目报告说：“项目开工以来，到2012年底仅到位中央投资2亿元和省配套1.8亿元。今年计划完成投资10亿元，直到6月中旬，才下拨省财政资金0.2亿元。”

　　根据国家发改委国家投资项目评审中心审批通过的初步设计概算评审报告，涔天河水库扩建工程按2011年三季度价格水平估算，工程静态总投资49.1686亿元，总投资51.1491万元，其中中央预算内投资安排14.4亿元，利用银行贷款15.1005亿元，其余由地方自筹。到2013年1月，按照2012年三季度价格水平，总投资增加到61.7亿元，增加了10亿元。

　　因此，目前来看，中央预算内投资和贷款合计只有30亿元，在61.7亿元的投资项目中，其余资金尚无着落，这将给永州这个经济实力在湖南仅优于湘西自治州的薄弱地市带来压力。而这仅是130亿元项目中的枢纽工程部分。

　　打破常规之后

　　在审批运作程序时因打破常规带来的一些疏漏，成为开工之后工作组面临的挑战。

　　比如在国家发改委《关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程可行性研究报告的批复》（发改农经【2012】1902号）中，这一项目需要搬迁安置21800人，全部为农村人口。

　　而本刊记者在水口镇了解到另一种说法。这个被全部淹没的镇有数千人口，被整体搬迁，而作为老县城所在地，居民大多是城镇户口。他们不同于大山深处的林农，基本依门面为生。而城镇户口和农村人口的移民补偿标准不同，这两种算法，将使得补偿成本总额与实际情况出现差距。

　　还比如，按照规则，国家发改委审批的项目初步设计包含了征地补偿、移民等各种费用，而这则基于相关部门根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》进行实物调查，这种调查必须得到被调查者认可，并公示。

　　而现实情况不一定是这样。

　　一位江华县干部向本刊记者介绍说，他曾在2013年年初听取了县工作组的情况汇报，颇感惊讶。以被淹没的水电站处置为例，库区工作开展分为两个阶段，一是永州市直接负责阶段，二是江华县包干负责阶段。但是，“在永州市直接负责阶段，为了涔天河水库扩建工程的《可研报告》能顺利审核通过，省设计院在《可研报告》中涉及的被淹电站原投资、装机容量、建设时间等有关数据，在没有进行实物指标公示的情况下直接进行了采用，这给处置工作的其他环节带来了极大的隐患。此后，省设计院专家认为被淹电站的原投资难以核实，曾建议对被淹电站进行资产评估，但因多方面的原因，省市没有采纳此建议。”

　　在江华县包干负责阶段，2012年6月初处置工作组开始开展工作后，发现省设计院在《可研报告》中采用的有关数据与实际情况有出入。小水电处置工作组立即将此情况向省市县有关领导和专家进行了汇报，要求将有关数据重新确认后向电站业主进行公示。这一建议没被采纳。因为当时目的是尽快让初步设计报告通过国家发改委审批。

　　初步设计报告通过审批后，各种数据是不能更改的。这一初步设计报告，已见诸于国家发展改革委国家投资项目评审中心【2013】463号文件《湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计概算评审意见》等文件。

　　如今，时过境迁。一位被淹没小水电站股东说，他们并没有见到有人找他们进行实物调查确认，“国家关注项目成本问题，报告的时候，把成本数字做低一些，这样有助于在国家发改委审批通过。”

　　但是，申报时被压低的成本最终仍然要支出，这又加剧了资金压力。

　　创新土地置换模式的难题

　　这个项目最大的亮点，是设计中新增的25.8万亩耕地。除了帮助长株潭建没用地实现占补平衡，这些将要新开垦的土地本身如何处理呢？

　　名叫张华兵的扩建工程指挥部干部撰文畅想：“当总长近900公里（现有261公里）的渠道在湘南大地全部铺开后，河水引上了山岗，荒芜的土地被大规模唤醒，湘南农业开发将呈现出怎样的新面貌？”

　　但他也说：“不容否认，由于农业生产效益偏低，现有的耕地中，还有相当一部分处于抛荒状态。会不会出现把这20多万亩土地开发出来继续晒太阳的现象呢？ ”

　　2011年9月，在涔天河工程指挥部组建之初，永州相关领导提出：“整个工程不仅是要建成湖南水利工程建设的样板，也应该是土地整理、土地开发的样板，新农村建设、湘南农业现代化的样板。要考虑引进农业龙头企业进行规模经营。”

　　这意味着，在这新开垦的20多万亩耕地上，将主要采取引进规模化农业企业经营的模式。

　　由此，永州市推出了一个移民政策“6+3+5”，即给搬迁出来的林农按照“人均水田0.6亩，旱土0.3亩、林地0.5亩”的标准配置生产用地。不过，由于这些土地大都远离移民居住点，因此将采取土地流转的方式：移民将“6+3+5”集中流转给项目法人或其他农业开发公司，按当地土地流转的市场价格计算流转收益，由项目法人逐年拨付给移民户口所在地的县级移民管理部门，再由移民管理部门兑现给移民。

　　本刊记者在江华县花江乡水口寨村采访发现，这一创新并没有引来林农的追捧。这个村有960人，在上世纪60年代修建涔天河水库的时候，水口寨就曾就地后靠移民一次，目前的居住地已很成熟、宜居，这次是二次移民。

　　十余名村民向本刊记者表示，他们最大的希望就是在县城内集中安置，建立移民街。他们无法理解“6+3+5”。在他们的眼中，这个政策是这样的：“按现在的信息，我们将得到的土地流转费是人均一年300元左右。但是，就我们村淹没的土地面积计算，人均土地补偿费2万元左右，如果存入银行，每年利息也有700多元，这要比土地流转费多出将近400元，如果存入投资公司按一分的利息计算，每人每年2000元左右，一个4口之家，每年就要比土地流转多出6000元左右。土地流转安置是不切实际的，不成熟的。政府怕补偿给我们的钱赌掉花掉，生活困难了找政府，也可以帮我们管理好这些钱，我们只要按一分的利结算就可以了，也减少了政府去征收土地的麻烦。”

　　林农拥抱城镇化

　　在江华山区，本刊记者感受到与众不同的纯朴之风。

　　贝江乡黄河村的林农赵文胜说，山区林农们从这些年的社会变化中，感受到了国家前进的澎湃动力，认为涔天河水库扩建是他们发展的一次机遇：“中国共产党能在积贫积弱、半封建半殖民地的土地上建立中华人民共和国，是因为她的政治主张是将养育人类的土地分给所有的国民，这是各族人民拥护中国共产党的领导，热爱社会主义制度的坚实基础。我们山区的林农，虽然离改革开放的成果远不少，但我们并不抱怨，一如既往地在林地中劳作投入。”

　　当地的老百姓大多认识到，城镇化是不可抗拒的前进动力，年轻一代强烈期待融入城镇。“江华县城从水口迁入沱江时，有多少家庭有机会进入城镇，而我们父辈的选择让我们悔恨一生。今天，历史的新转折点将机会迎面向我们撞来，我们需要躲闪吗？”赵文胜说。

　　“但是，我家传下来几十亩山林，要我换6+3+5土地流转，我不愿意。”他曾在6个省份打工，多个手指因工受伤被切断。回家乡后不断思考的他，还向政府提出了城镇化靠后安置方案供参考。

　　涔天河扩建工程指挥部做了大量的准备，在《移民安置工作培训资料》中这样说：“水库移民涉及库区社会经济及文化系统的局部瓦解和重建，移民安置实际上是一个社会-文化和社会-经济及人-自然的再协调过程。由于水库淹没破坏了原有的区域生态格局，瓦解了移民以往固有的生产体系和生活方式，缩小了人民的生栖空间，加剧了人口-资源矛盾，因而，移民安置绝不是简单的补偿，而是一次全面的经济开发和复兴计划，其核心问题是为移民的重新就业创造机会，实现生存与发展需要。”

　　目前，江华县准备了包括县城移民社区在内的6个移民点供搬迁选择，涉及多种去向方式，同时，在去年接受了移民的集体建议，取消了原来迁往外县的计划，以便于移民们生活在一起。

　　“这是一个长期的工程，它并不随着人口迁出库区和得到安置以及紧急措施的实施而结束，确切地说，这仅是移民生活新纪元的开始。”一位工作组干部说。

　　《瞭望东方周刊》记者黄志杰|湖南永州报道