CFIUS的前世今生

　　议员们一是担心这起交易可能使日本控制美国军用电脑芯片，并使美国国防工业在尖端科技产品上更加依赖于外国供应，另一方面也是因为当时美日间失衡的贸易关系

　　美国外资安全审查制度最早可追溯至1917年10月6日的《与敌贸易法案》。1915年，一名驻美的德国外交官将手提箱遗失在车站月台上，箱中文件显示德国对美部分投资的目的在于加强德国战力。1917年对德宣战后，美国国会通过上述法案，冻结德国企业在美的大多数资产。经过近百年发展，它最终成为了今天的外资安全审查制度。

　　百年演进

　　在1917年《与敌贸易法案》后，1927年美国国会又通过《无线电法案》，以国家的名义严格限制外资进入广播和电信业，类似限制随后扩展至其他行业。这些措施在20世纪30年代抑制了外资进入美国的势头，直至40年代初美国参与二战后才逐渐恢复。

　　20世纪70年代，中东国家在美国大量投资。随着它们在美资产的飞快增长，美国开始担忧其投资意图，认为这些投资是出于政治考虑而非普通的商业利益，可能威胁美国国家安全。在此背景下，时任美国总统杰拉尔德.福特发布《第11858号行政命令》，于1975年建立了美国外资投资委员会，即CFIUS，其职责是“在行政框架下监管外国在美直接投资或股票投资，调控美国对外国投资的政策执行”。

　　1976年，美国通过了《国际投资调查法案》，为收集外国在美投资信息提供了法律基础。此后的十多年间，已经成立的CFIUS实权并不大，主要职责在于调查与分析外国投资，审查和批准功能并不明显，在实践中还较少严格执行调查法案。它的内部架构也比较简单，仅有8个部门参与工作，在70年代只召开过10次会议，为此，国会认为它没有能力对美国外资问题作出正确回应。

　　80年代，日本对外投资大幅增长。1987年，日本富士通公司试图收购美国仙童半导体公司，遭到美国国会的强烈反对。议员们一是担心这起交易可能使日本控制美国军用电脑芯片，并使美国国防工业在尖端科技产品上更加依赖于外国供应，另一方面也是因为当时美日间失衡的贸易关系。

　　为此，国会于1988年通过了《综合贸易与竞争法》，其第5021条款对1950年《国防生产法》的第721条款做了修正，即著名的《埃克森-弗罗里奥修正案》。它明确总统或其授权人可以对外资并购进行调查，以判定该项并购是否对国家安全产生影响。如果有可靠证据表明外国控制将损害美国国家安全，而其他法律法规又不能采取措施减轻这种影响，总统可以阻止交易。此决定是终极性质的，不受司法审查的约束。

　　值得注意的是，当时总统对并购的决定是建立在当事人自愿申报的基础上，即总统和CFIUS不是依据职权主动对并购进行调查。这条规定被后来的《伯德修正案》修正。

　　与此同时，时任美国总统里根发布了《第12661号行政命令》，赋予CFIUS对并购案件进行调查的权力和向总统报告的义务。

　　掌握审查权使CFIUS的功能发生了重大改变：由一个只负责收集和分析外国在美投资信息的研究和办事机构，转变为一个有权“对下审查、对上建议”的审查和决策辅助机构。其权力变化也体现在两方面：一是审查权无时间限制，即在一项收购开始前、进行时或完成后都可以审查；二是修正案并未对“国家安全”、“外国控制”、“可靠证据”等关键概念作具体定义，只提供了一系列判断标准，这给CFIUS留下了很大的自由裁量权。

　　1991 年，美国外资投资委员会出台了《外国人兼并、收购和接管规定》来辅助《埃克森-弗罗里奥修正案》的实施。该规定明确，如果一项并购已经完成而当事人没有申报，总统又认为并购可能危害国家安全时，可以采取适当手段剥夺投资。

　　1993 年，美国国会通过了《国防授权法案》即《伯德修正案》，扩大了《埃克森-佛罗里奥修正案》的内容。《伯德修正案》规定，当并购方由外国政府控制或代表外国政府行事，且此项并购可能导致收购方控制能影响美国国家安全的从事州际商业的美国公司时，美国外资投资委员会必须进行审查。

　　审查争论

　　“9·11事件”后，美国对国家安全的问题更加关注。2006年，迪拜环球港务集团计划收购在美经营6个港口的英国半岛东方航运公司。为达成此项交易，迪拜方面提前同美国财政部进行了非正式接触，并根据其指示向国土安全部进行了咨询，之后才正式向美国外资投资委员会提出审查申请。CFIUS也认定，虽然迪拜环球港务为该国政府控制集团，但收购不会威胁国家安全，批准申请。

　　此决定很快引起了国会对外国投资安全审查制度宽松尺度的强烈不满，参众两院多名议员勃然大怒，发表反对言论。他们认为，迪拜环球港务来自中东阿拉伯世界，受控于该国政府，而其经营的又是美国国家门户的海港业务，势必威胁美国国家安全。在巨大的政治压力下，迪拜环球港务自动退出了交易。

　　2007年7月26日，国会通过了《外国投资与国家安全法》，对《埃克森-弗罗里奥修正案》确定的外国投资审查体系作了一系列修正和完善，进一步强化了对外国投资和并购活动的审查限制。

　　该法扩大了CFIUS审查的产业范围，增加了对先前审查合格交易的事后审查程序，加强了对外国投资的审查力度，尤其当收购方企业被外国所控制，或被收购方企业提供涉及美国国家安全的产品、服务或重要基础设施时，审查更加严格谨慎。与从前一样，该法对“重要基础设施”等相关概念的界定仍然很模糊。

　　2008年1月23日，布什发布《第13456号行政命令》，对《第11858号行政命令》进行了修正，进一步扩展了CFIUS的组成成员范围，说明了其在行使审查权力时的分析和程序原则，同时还规定其任何成员都有权力对一项可能损害国家安全且未经过消危的并购提起调查。

　　同一年，美国财政部发布了《外国人兼并、收购和接管规定》的修订版，也称《最终规则》。它强调，《外国投资与国家安全法》从法律上确立了美国外资投资委员会的地位，而之前对其权力的赋予都来源于行政命令。

　　《外国投资与国家安全法》的通过，让CFIUS从此以后有了可依赖的独立完整的法律基础，具有里程碑式的意义。此外，它的某些程序规则也通过该法案得以进一步明确。

　　三次立法和修正，让CFIUS的成员部门逐渐增多，实际权力不断加强，整个运作体系也更加成熟。就是在这样的外资安全审查制度下，一部分中国企业在美投资铩羽而归。

　　文 | 汪莹

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