市长们的负债行为学

　　经典的市长行为学模式是：市长大刀阔斧，甚至不计成本，能想多远想多远；

　　负债经营城市，三五年之内足以树立政绩

　　曾经担任大同市长的耿彦波可以松一口气了。前阵子媒体热炒“大同深陷百亿债务黑洞”，转眼间，媒体的关注点转到了武汉。

　　《中国经营报》近日一篇报道援引官方机构《对湖北省武汉市本级地方政府性债务管理的调查与思考》称：截至2012年6月30日，武汉债务余额为2037.05亿元，债务率已经超过美国最高警戒线的1.5倍。这篇报道颇耸人听闻：武汉市2013年需要还本付息310.59亿元，2014年则达到311.76亿元，相当于最近两年每天需偿债近1亿元！

　　从大同到武汉，关于城市债务问题的报道一篇连着一篇。但我没见到几个市长或城市领导---出来解释与辟谣。

　　在我看来，市长们债多不愁，原因至少有五个：

　　第一，可以把城市债务推到“保增长”身上。保增长是保GDP增长的简称，典型的就是自2005年以来，我国预定的经济发展目标连续七年被确定为“保8”，也就是确保GDP的年均增长为8%。由于城市创造了80%的GDP，市长们基本上就成了“保8”的重要责任人。一些市长的决策也就因此具有两重性：一方面，他们为保增长作出了贡献；但另一面，他们正是靠大上特上各种建设项目做到保增长，无一例外地推高了城市债务。

　　第二，可以把城市债务推到一些制度身上。例如一项广受讨论的制度是1994年开始实行分税制改革。分税制改革使得中央政府在全部财政收入中所占的份额由22%上提到近60%，却没有改变支出责任。教育、医疗、社会保障和失业等支出的主要部分由地方政府承担。

　　1994年的时候城镇化人口基数较小，城镇化方兴未艾，列在城镇化成本项下的支出并不显眼。但今天，大量人口涌入城市和小城镇，管理者们为了提供巨额的公共服务支出，只好负债。

　　第三，可以把城市债务推动市民身上。我在与原大同市长耿彦波聊天的时候，他说过大同人民对他拆城、造城与超前建设的大力支持；媒体报道阮成发当武汉市市长时说过一句话，大意是：武汉历史欠账太多，基础设施严重落后，不搞“满城挖”，对不起武汉人民。这些话的潜台词是：城市负债建设发展，是为了市民。成果既然由市民享受，负债问题当然也应共担。大同当年被广为宣传的模式是干多少事、融多少资，这意味着先把事情大胆地规划出来、做起来，再去想从哪里融资的事情。武汉最多的时候有5000个工地同时开工，满城尽是挖土机，基本上也是先铺摊子再找钱。

　　第四，可以把城市债务推到班子身上。所谓班子就是市政府领导集体，班子的班长是市长。近年来，经典的市长行为学模式是：市长大刀阔斧，甚至不计成本，能想多远想多远；负债经营城市，三五年之内足以树立政绩；即使有点城市债务过高的议论，班长们也可以搬出“班子”这张弹簧床为自已垫底，理由之一是各种决策都是班子做出来的。

　　第五，可以把城市债务推到后继者身上。根据目前的干部任免，书记或市长在一个地方干满两个任期，基本上就要调离。有时不到两个任期，也可能转任其他地方的职务。这会带来一种心理预期，即：一个书记或市长认为，只要自己不贪、不占，到时候所谓的债务，也会通过干部组织调动的方式，由下任承担，与己无关。

　　罗列了这些情况，希望有助于说明，在现实的国情下，市长们很难做到“量需为入”、“量入为出”，努力追求健康的城市财政。市长们的债多不愁，有极其复杂、多面的成因。如果政策、机制的层面不作根本性调整，市长们仍然不用为城市负债担心。这样下去，结果可怕，因为城市高负债的风险系统性地累积，对于我国城市以及整个国家的可持续发展，将是严峻的挑战。

　　（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员）

　　文 | 冯奎

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