着眼“新生代”，启动人的城镇化

　　---专访国家卫生计生委流动人口司司长王谦

　　家庭化和在城市长期居留，是新生代流动人口最根本的一个变化

　　中国城市中的流动人口正经历代际更替：新生代逐步成为流动人口的主体，举家迁移和长期居留趋势明显。

　　2013年9月中旬，国家卫生计生委流动人口司发布第四本年度报告---《中国流动人口发展报告2013》，指出新生代成为流动人口的主体，由生存型向发展型转变。

　　2010年，新生代流动人口以1.18亿的数量已超过流动人口半数。而当年中国流动人口总量为2.21亿---即约每6个人中有一个流动人口。

　　中国正经历着人类历史上最大规模的人口流动。1982年，全国流动人口数量仅657万。

　　国家卫生计生委流动人口司司长王谦接受《瞭望东方周刊》采访时表示：“我们这些年最重要的是，认清了人口的迁移流动是适应国家工业化、城镇化发展的客观趋势而应运而生的，从对人口流动单纯的制约、管理、限制，转向更好地为他们提供服务，并且更进一步提出推进人的城镇化，要让流动人口在城镇稳定下来，由农业转移人口变成市民。”

　　连续监测全国流动人口状况四年

　　《瞭望东方周刊》：此次出炉的《中国流动人口发展报告2013》，最大的亮点是什么？

　　王谦：今年的报告着重关注了新生代流动人口的生存发展问题。我们认为，与老一代相比，新生代在流动目的、方式、形态上都有明显变化，其特征代表着人口流动迁移的变动趋势。

　　2010年第六次全国人口普查的数据显示，我国新生代流动人口已超过流动人口半数，总量达1.18亿。2012年全国流动人口动态监测数据显示，这个人群的平均年龄约为28岁，超过一半的劳动年龄流动人口出生于1980年以后。

　　这是我们第四次发布流动人口年度发展报告。自2010年起，原国家人口计生委开展全国范围的流动人口动态监测调查，并组织多方专家分析数据，每年发布流动人口发展报告。本次报告分五个专题探讨了流动人口相关热点问题，对人口流动迁移和城镇化、流动人口的就业收入、社会融合、生育状况等问题进行了分析，探讨了相关的政策。

　　《瞭望东方周刊》：全国范围的流动人口动态监测调查，采用了怎样的监测方法？监测工作发挥了怎样的作用？

　　王谦：我们开展的流动人口动态监测调查，内容涉及流动人口的人口学基本信息、生存和发展基本状况、以及社会融合情况，能够反映流动人口结构、生育水平、流动与迁移趋势、流动人口享受计划生育及相关公共服务政策落实情况等。利用监测数据，我们综合分析流动人口服务管理中存在的问题，研究提出相关政策建议。

　　监测调查每年按“一大几专”的方式组织实施，“一大”是指全国范围的大调查，覆盖31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的400多个地、县级单位。2013年实际调查劳动年龄流动人口15万人，涉及家庭成员47万人。调查结果对全国、各省以及主要城市群有代表性。

　　“几专”是指根据年度工作重点选择若干个专题，在部分监测点开展典型调查。近年来陆续开展了三类地区（少数民族地区、陆地边境地区、生态脆弱地区）、流动人口新生代发展状况、流动人口社会融合、特大城市人口调控、春节期间流动人口返乡情况等专题调查。

　　2010~2013年，我们一共监测调查72.8万人次，涉及流动人口及其家庭成员约190万人次。监测所获取的各类数据，在判断当前流动人口生育水平、指导流动人口计划生育服务管理工作、服务人口流动迁移和城镇化政策研究等方面发挥了较好的作用。

　　新生代的社会参与意识明显增强

　　《瞭望东方周刊》：此次报告重点分析了新生代流动人口，这是怎样的概念？相比上一代，他们有哪些特点？

　　王谦：现在学术界和实际工作部门一般将上世纪80年代以后出生的流动人口称为新生代流动人口。新生代已逐步成为流动人口的主体。

　　从人口学的角度来说，这一方面是人口的年龄结构造成的，就是随着时间的推移，“80后”逐渐长大成人，走上社会，进入流动期。另一方面，原来老一代流动人口大多是自己外出务工，很少带着家庭流动。而现在，年轻一代是拉家带口一起流动。

　　“六普”数据显示，0~17岁流动儿童总量达3581万，占城市儿童总量的1/4，全国儿童总量的1/8。

　　可以说，流动人口整个群体年龄结构与20年前相比变年轻了。据我们调查，“80后”首次流动的年龄，比老一代提前了大约7岁。

　　与老一代流动人口相比，新生代的流动距离也更远，流动原因更趋多元，也更青睐大城市。

　　“六普”数据显示，新生代在县内流动的比例为23%，比上一代低5个百分点；而跨市流动的占25%，比上一代高6个百分点。外出务工经商的比例为42.6%，比上一代低19个百分点；因学习培训而流动的占20.5%，比上一代提高了20个百分点。

　　可见，新生代的流动，意在谋求多方面的发展，不同于上一代“城市赚钱，返乡消费”那种相对单一的流动目的。

　　不仅对于生活的要求提高了，新生代政治参与和维权的意识也更强。

　　从动态监测调查数据来看，新生代时常阅读报刊杂志、关心国家大事和社会新闻的人数超过过半，比上一代高出5个百分点，经常与他人议论时事话题的比例更比上一代高12.4个百分点。这说明，新生代的社会参与意识较上一代有明显增强。

　　但当前的基层选举等政治参与渠道仍建立在传统户籍人口管理制度的基础上，新生代流动人口长期脱离户籍地，又没有城市正式户口，按现行制度要求，既难以在流出地行使政治权利，也不便参与流入地的政治活动。

　　总的来说，家庭化和在城市长期居留，是新生代流动人口最根本的一个变化，因此，我们所有的工作都应该围绕着这个趋势来做。

　　流动人口家庭的公共服务需求不断增加

　　《瞭望东方周刊》：新生代流动人口更趋向家庭化和长期居留，而他们多数正处在婚育的重要阶段，从这个角度看，有哪些问题亟需重视？

　　王谦：新生代流动人口大多数处于青春期、婚育期，其特殊的保健需求和健康问题更值得关注。

　　一是新生代婚前性行为较多，婚前同居、婚前怀孕、生殖健康问题突出。

　　二是流动孕产妇和流动儿童还难以享受到与户籍人口均等的医疗卫生服务，是提高住院分娩率，扩大儿童健康管理、预防接种覆盖面的重点人群。

　　三是新生代流动人口面临婚恋生活和自身发展等方面的多重困难，容易心理失衡、情感孤独。如果得不到及时有效的疏导，极易产生心理问题和精神疾病。

　　近年来，国家着力保障和改善民生，大力推进基本公共服务均等化，新生代流动人口生存发展状况不断改善。但由于深层次的体制机制改革相对滞后，以户籍制度为基础的社会保障和公共服务制度还没有重大突破，财税体制、土地制度改革也还没起到调动地方政府聚集人口、提供公共服务的积极性的作用。

　　目前公共服务和社会保障政策更注重劳动就业的个人，缺乏对流动人口家庭发展的支持和保障政策。我们的调查显示，近70%的家庭不能一次性完成核心家庭成员的整体迁移，这不仅会影响家庭的教育、情感陪伴功能的发挥，也容易造成儿童监护失责，婚姻不稳定，留守老人、妇女受侵害等问题，影响家庭幸福和社会的长治久安。

　　《瞭望东方周刊》：报告指出，人口城镇化最重要的标志，是农业转移人口的家庭化迁移。具体来说，我们家庭化迁徙的现状怎样？关于人口城镇化，您有哪些政策建议？

　　王谦：从流动迁移模式上看，家庭化迁移已成为人口流动迁移的主体模式，新生代流动人口表现更为突出。

　　我们的调查显示，已婚新生代流动人口中，全部核心家庭成员在流入地共同居住超过六成，部分核心家庭成员共同居住的约占三成。

　　但需要注意的是大多数家庭不能一次性完成核心家庭成员的整体迁移，近七成的家庭中，家庭成员为分次流入，夫妻首先流入，再把全部或部分子女接来同住，是最常见的方式。

　　家庭式流动是人口流动发展的必然，也是提高城镇化发展质量的内在要求。因此在制定相关政策时要适应流动人口家庭化迁移的趋势，满足流动人口家庭的住房、子女教育、社会保障、公共就业服务、卫生计生服务等方面的需求。

　　同时，应以新生代流动人口和在城市稳定就业居住的举家迁移人群为重点，大力推进流动人口市民化。确立支持流动人口家庭团聚的社会经济政策导向，从法律层面进一步细化家庭对未成年人的监护责任。

　　在这几年的报告中，我们围绕着流动人口的迁移趋势，特别是他们希望流入大城市，在大城市落户，以及他们在各方面的需求，包括住房、社保、子女的教育，等等，作了相关研究，提出了一些政策建议。希望引起政府其他部门以及整个社会对流动人口问题的关注，研究出台相关的政策。

　　有序推进农业转移人口市民化

　　《瞭望东方周刊》：流动人口和户籍人口在享受公共服务方面仍存在差别，引发普遍的争议，在您看来应如何加以改善？

　　王谦：规模庞大、不断增长的流动人口在对流入地经济社会发展作出巨大贡献的同时，也给政府社会管理和公共服务带来了诸多挑战。

　　我觉得我们这些年最重要的是，认清了人口的迁移流动是适应国家工业化、城镇化发展的客观趋势而应运而生的。

　　我们从对人口流动单纯的制约、管理、限制，转向更好地为流动人口提供服务，并且进一步提出推进人的城镇化，要让流动人口在城镇稳定下来，由农业转移人口变成市民。

　　总体来看，农村户籍流动人口仍占流动人口总量的八成左右，但城镇户籍新生代流动人口比重明显增加。2005年城镇户籍新生代约占新生代流动人口总量的20%，到2010年比例上升至22%。

　　党的十八大要求有序推进农业转移人口市民化，完善和创新流动人口管理服务。国务院2012年印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中明确提出“以输入地政府管理为主，加快建立农民工等流动人口基本公共服务制度，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展”等要求。地方政府也已将流动人口服务管理纳入流入地经济发展总体规划。

　　据了解，国家发展改革委正在牵头编制起草城镇化发展规划，其中拟将有序推进农业转移人口市民化作为重要内容，着力促进流动人口稳定下来，在城市和农村各得其所。

　　人力资源和社会保障部组织国务院农民工工作联席会议各成员单位开展顶层设计，起草了关于进一步解决农民工问题的相关文件。

　　公安部组织相关部门开展研究，加快推进户籍制度改革。

　　力推流动人口基本公共服务均等化

　　《瞭望东方周刊》：这的确是一个涉及多部门的事情。在基本公共服务均等化这方面，流动人口的情况怎么样？

　　王谦：我认为，流动人口基本公共服务的均等化特别需要关注。

　　流动人口是卫生和计生服务管理工作的重点人群，也是相对弱势的人群。以育龄妇女来说，近年来，流动的育龄妇女无论在数量上或是比重上，增加的幅度都比较大。流动人口在总人口中大约占1/6，但是流动的已婚育龄妇女在全国已婚育龄妇女中约占1/4，而这些人在上一年生的孩子的数量，差不多占全国同期出生数量的1/3。

　　值得注意的是，近五年来，流动人口在户籍地以外地区生育子女的比例接近40%，已孕妇女选择在现居住地分娩的比例在2012年已接近70%。这表示他们对计划生育、生殖健康、优生优育等基本公共服务的需求更加旺盛。

　　推动流动人口卫生计生基本公共服务均等化是国家卫生计生委的一项重点工作。今年，卫生计生委在全国12个城市开展流动人口卫生计生基本公共服务均等化的有关专项调查，以便掌握第一手资料。

　　流动人口享受基本公共服务，这在国家相关政策中是作了规定的。无论是原来的人口计生委，还是原来的卫生部，对于流动人口的基本公共服务都是很重视的，而且在制度设计上很多基本公共服务推进的要求并没有区分流动人口和户籍人口，就是给常住人口提供相关的基本公共服务，比如计划免疫、计划生育的免费技术服务。

　　流动人口享受到的基本公共服务与户籍人口之所以有差距，我分析有两方面的原因。

　　一是流动人口自身的原因，他们的健康风险意识差一些，比如青壮年比较多，容易忽视自身的健康问题。他们从一个地方到另外一个地方生活，首先要找工作和住房，而不会先了解医院、卫生所在哪里，所以他们获取卫生服务的能力和意识相对差一些。

　　二是对于服务提供方来说，在流动人口大量集聚的城市，提供服务的能力相对不足，比如基层的计划生育服务站和卫生服务站所原来是按照户籍人口的数量设置的，现在外来人口的数量可能几倍于原来的户籍人口。除了服务机构的设置和服务人员的配备不足，在不少地方，确实还存在经费投入不足的问题。

　　原来的卫生部门和计生部门在基层工作网络上都有优势，我们现在正在努力整合优势，并通过多方面调研，研究如何在流动人群中推进基本公共服务均等化。

　　下一步将加强流动人口集聚地区服务网络体系建设，开展流动人口卫生和计划生育基本公共服务均等化试点工作，优先推动流动人口集聚地区和流动育龄妇女及儿童卫生计生基本公共服务均等化。

　　流动人口社会融合须关注

　　《瞭望东方周刊》：你如何看待流动人口对经济和社会的意义？

　　王谦：在中国几千年的发展史上，人口流动迁移频频发生，战乱、灾荒和政府有组织的戍边是主要原因。新中国成立后，知识青年上山下乡、三线建设等形成了大量的人口流动迁移，但这是政府主导下的有组织的人口流动迁移。

　　我国改革开放以来的大规模人口流动迁移，伴随着工业化进程，人口流动迁移的主要目的是追求经济利益，谋求个人和家庭发展，这是现代意义上的人口流动迁移。

　　人口流动迁移促进了劳动力资源的优化配置，提高了生产率，推动了我国经济的高速发展，同时也使当今经济社会生活发生了最广泛、最深刻的变化。

　　我认为，人口流动迁移对经济和社会的意义主要在于以下三点：

　　人口流动迁移是我国工业化、城镇化快速发展的主要推动力。流动人口已成为我国产业工人的重要组成部分，成为支撑中国工业化发展的重要力量。大规模的人口流动迁移，将进一步促进产业、人口双集聚，发挥规模效应，扩大市场需求，为我国经济的可持续增长提供动力源泉。

　　人口流动是提升社会管理和公共服务水平的重要推动力。流动人口的剧增对人口服务管理理念、传统的社会管理体制、公共资源配置方式、城市提供公共服务管理的能力带来巨大挑战，成为推动现代文明传播、社会事业发展、政府职能转型的重要力量。

　　人口流动有利于促进人口均衡发展和人的全面发展。从长远来看，人口流动有利于现代婚育观念的形成，降低总体生育水平；有利于减缓局部地区快速老龄化过程；有利于消除性别歧视，促进社会性别平等；有利于人口素质提升和人力资本积累。

　　《瞭望东方周刊》：据了解，你们9月下旬在武汉召开中德关于流动人口方面的研讨会，请问有哪些内容值得关注？

　　王谦：9月25日，我们在武汉召开中德流动人口社会融合研讨会，此次研讨会是中德新生代流动人口社会融合项目的重要活动之一。

　　流动人口到城市来不仅仅是为了打工挣钱，他们在城市谋求发展，更希望融入城市。据现在的研究，欧美等发达国家把促进移民的社会融合作为他们应对人口老龄化、提升劳动力素质，特别是化解族群矛盾的很重要的方面来推进。

　　中国流动人口与国外的移民不是一个概念，但是人口流动一定程度上是由于我国区域发展不平衡所造成的，另外户籍人口和外来人口在享受基本公共服务上还是有差异的，这种差异不利于流动人口融入现在的城市。

　　因此，在我们这个人口大国，要推进城镇化，需要针对流动人口的社会融合，考虑一些制度安排。国家卫生计生委将努力做好流动人口的卫生计生服务，并发挥工作网络优势，广泛开展流动人口关怀关爱活动，提高其家庭发展能力，促进其社会融合。

　　原国家人口计生委自2009年起组织开展流动人口社会融合理论政策研究，通过开展国际合作研究和均等化试点工作，总结了国内外关于促进移民和流动人口社会融合的理论研究成果和实践经验。同时，依托流动人口动态监测项目，加强流动人口社会融合状况调查，探索建立了流动人口社会融合指标，在8个城市开展了流动人口社会融合状况评估，从流动人口的经济立足、社会接纳、身份认同、文化交融等方面测量流动人口社会融合状况。

　　在研讨会上，“流动人口社会融合”课题组把几年来有关的研究成果正式对社会公布，研讨、发布流动人口社会融合指标。另外，通过这个研讨会，交流各地促进流动人口社会融合的经验。我们希望通过对流动人口社会融合状况的定量分析，引导各地分析本地流动人口工作的成绩和问题，积极出台促进流动人口社会融合的政策措施。

　　《瞭望东方周刊》记者陈融雪 | 北京报道

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