城市管理面临五大转变

　　今后城市规模扩大，主要通过存量建设用地的调整，利用旧城改造调整城市内部的国有用地和集体用地的用途，提高容积率和密度，增加人口与就业机会

　　早在2011年，我国城镇化率首次超过了50%，由“乡土中国”走向“城市中国”，这在我国城市发展史上具有里程碑意义。

　　对我国城市发展与管理来说，既有机遇又有挑战。因此，遵循城市发展规律，认清我国城市发展的新形势、新情况、新特点，科学判断城市发展与管理的态势，积极做好应对之策，对于城市管理者而言，尤为重要。

　　从建设为主向管理服务为主转变

　　截至2011年，我国城市数量增加到657个，城镇化水平提高到51.27%，城市规模不断扩大，人口1000万以上城市5个，400万以上城市14个，镇区人口超过5万的建制镇740个。城镇道路交通、给排水、供电、供气、垃圾处理等基础设施条件大大改善，教育、医疗、文体、卫生等公共服务设施水平不断提高。

　　伴随着快速的城市建设过程，出现了一系列问题。如，资源节约集约利用不够，特别是土地资源和城市水资源问题日益突出；城市环境污染加大，大城市交通日益拥堵，外来人口管理与服务缺失，宽马路、大广场、超规模标志性建筑等城市形象工程层出不穷，等等。

　　在追求城市建设速度的过程中，忽略了城市发展质量，一味强调城市建设和城市规模，忽略了城市管理与服务功能。因此，亟待加强城市的管理和服务功能。

　　在管理模式上，由城乡二元结构管理向城乡一体化管理转变，整合城乡公共资源，提供城乡均等化的公共服务品；在管理手段上，由传统的街道社区管理发展到网格化精细化管理；在服务对象上，由单纯满足户籍城市人口向满足常住城市人口转变，要把具备一定条件的，长期在城市生活工作的外来人口纳入到城市服务体系中；在服务水平上，满足基本公共服务均等化的前提下，要提供多层次、多类型、差别化的高中低档公共服务品。

　　从做大增量向优化存量转变

　　受国际金融危机、国内宏观调控的影响，以及加快经济发展方式的转变等因素影响，城镇化发展的重点将由追求速度向追求质量转变，这意味着我国城市发展过程中，要由做大增量向优化存量转变。

　　一是城市经济规模从工业经济主导向服务型经济转型。据研究报告显示，2010年我国287个地级及以上城市（不包括市辖县）实现地区生产总值25万亿元，约占全国经济总量的60%。城市经济已经成为我国经济发展的主导力量，其中工业经济是城市经济最重要的支撑。

　　工业经济属于增量型发展，在其发展过程中将面临很多问题，一是用地紧张的问题；二是用工荒问题，不仅是劳动力数量型用工荒，更多的是劳动力结构型用工荒；三是资源环境问题，一些工业发展对资源环境破坏严重，已经引起高度重视。

　　和发达国家相比，我国在服务业发展和经济结构转型方面明显滞后，特别是生产性服务业发展更是严重滞后。城市作为我国经济发展的主导力量，必须率先调整经济发展方向，优化经济结构。

　　目前在很多城市已经提出“腾笼换鸟”，“一巢数鸟”等政策，来盘活存量土地，鼓励中心城区工业外迁，为城市服务型经济发展腾出空间。从国家财税政策来看，随着营改增在全国全面推开、各地房地产税的扩围试点等都是通过调整存量要效益，将为服务业发展释放空间，推动我国城市服务型经济大发展。

　　二是城市用地规模从扩大新区建设向旧城有机更新和新区建设并举转化。

　　以往城市规模的扩大主要是通过新增建设用地来实现，自从2004年土地政策严控以来，国家严格控制新增建设用地指标，特别是耕地占用，严厉查处各类违法违规用地，实行最严格的土地政策。

　　这意味着，今后城市规模扩大，主要通过存量建设用地的调整，利用旧城改造调整城市内部的国有用地和集体用地的用途，提高容积率和密度，增加人口与就业机会。

　　从被动服务向主动服务转变

　　我国用30多年的改革开放走完了发达国家二三百年的工业化过程，在经济高速发展的同时也带了一系列社会问题，发达国家用数百年时间来化解这些问题，但对我国城市政府管理者而言，这些都是全新的课题。

　　各级政府经常面临考验，通常是疲于奔命的被动式解决，头痛医头脚痛医脚，解决交通问题就是修路，越修越堵，解决住房问题就是盖楼，楼越盖越多，房价越来越高；教育、医疗、食品安全等由供应量不足向供应质量不高转化，从而引发更多的社会问题。

　　应对快速工业化和城镇化过程中出现的问题，迫切需要综合性、系统性、主动性的解决办法。

　　首先要转变政府职能。由生产型政府、管理型政府向服务型政府转型。随着我国社会主义市场经济体制逐步完善，要理顺政府与市场、企业、社会的关系，从生产者、参与者、监控者转变为服务者，实行政企、政事、政社分开，切实履行提供公共服务的职能。

　　其次，要创新社会管理体系。如，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局；建立健全公共财政制度，为大众提供非市场化的基本公共服务品；向社会组织购买公共服务；等等。

　　从精英决策向公众参与决策转变

　　在我国城镇化快速发展的过程中，精英决策模式对推动我国城市发展起了重要作用。然而，随着社会主义市场经济不断发展，精英决策模式的经济基础已发生改变。

　　市场经济条件下，多元化的经济结构催生了社会利益结构的分化，精英虽然愿意代表民意，但原有的整体利益结构已日趋多元化和碎片化，既当裁判员又当运动员的角色使得其在决策过程中无法保持公平性，容易忽视和侵犯弱势群体的利益。

　　另外，随着城市发展不断成熟，公众的觉醒意识、知识结构和社会期望也发生了改变，逐步从最初的以经济增长为主导，转化为提高生活质量，保留传统文化，保护生态环境等社会和环境的多元需求，自上而下的精英决策模式面临越来越多的问题，自下而上的公众参与决策模式正逐步成为协调各方利益的一种必然选择。

　　公众参与决策模式要求保证公众享有知情权、监督权、参与权和决策权，要把公众真正纳入到决策过程中，而不是简单的、表面的形式参与。

　　从处理突发事件向常态化管理转变

　　2006年底我国出台了《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，标志着我国应急管理观念的重大转变。而2007年《中华人民共和国突发事件应对法》的出台，则标志着我国突发事件应对的制度化、法律化和常态化。

　　加强社会管理创新、维持社会稳定等，均要求从处理突发事件向实行常态化管理转变。

　　在人口服务管理、经济组织管理、社会组织管理、境外非政府组织在华活动管理、互联网管理、社会矛盾化解、社会治安、维护市场经济秩序、精神卫生等方面等都要建立预测、预警、疏导、帮扶机制，防范和降低社会风险。

　　维持稳定已经成了我国经济社会发展的一个重点。

　　鉴于此，应建立有限政府，避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置，强化政府作为规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色；强化和完善解决社会矛盾和冲突的法治机制，使法治成为解决社会矛盾和社会冲突的长效的制度化手段。

　　此外，还需建立健全应急管理体系，提高危机管理能力，同时，整合基层资源和力量，形成社会管理合力，并加强信息化建设，提升社会管理效能和服务质量。

　　（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展规划部主任）

　　文 | 文辉

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