政府限权 一场正在进行的改革

　　全面深化改革，推动国家治理的现代化，以政府的有效限权、放权和分权为核心的政府职能转变具有统筹改革全局，实现改革总体目标的重大意义，是未来推动深化改革的重中之重，是政府的一场自我革命

　　11月12日中共十八届三中全会落幕，15日对全面深化改革进行总体部署的纲领性文件《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称：《决定》）全文公布，中国在2020年全面建成小康社会之前的国家政策路线图终于拉开了大幕。

　　由两万字，十六个方面六十条重大部署组成的《决定》全文，其中的新提法信息量之大，引发了全世界的关注。

　　行政治理体系的改革尤为引人瞩目。公众普遍关注政府能不能在改革过程中实现有效限权、放权和分权，排除部门利益乃至个人利益的干扰，保持公共权力的公正性和纯洁性，推进全面改革，扩大市场与社会的创新性自主发展空间，真正完成现代国家治理“结构性重组”。

　　全面深化改革，推动国家治理的现代化，以政府的有效限权、放权和分权为核心的政府职能转变具有统筹改革全局，实现改革总体目标的重大意义，是未来推动深化改革的重中之重，是政府的一场自我革命，在改革这盘大棋局中，能起到全盘皆活的关键棋子的作用。

　　事业单位“去行政化”提速

　　如果从1995年全国事业单位机构和人事制度改革会议召开算起，我国事业单位改革已历经了十八载。人们对“改革”本身充满期待，大家更为关心将“怎么改”。政策在具体执行过程中是否会得到不折不扣的落实。

　　“改革可更好提供公共服务，相关措施则主要包括：推进事业单位去行政化，逐步取消行政级别，加快建立事业单位法人治理结构，提高公共服务的质量和水平。”中央编制委员会办公室副主任王峰说，改革要求进一步按照政事分开的原则，理顺政府和事业单位关系，推进事业单位去行政化，逐步取消行政级别。

　　事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。在现有的行政架构体系中，它“一个机构，两块牌子”，往往具有行政机关和公共服务的双重职能。

　　按照2012年4月下发的《分类推进事业单位改革的指导意见》，改革的目标是：对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

　　《意见》下发后，不乏解读认为此《意见》意味着改革“终于进入实质操作阶段”。当初的改革要求是，事业单位转企改制过渡期一般为5年，过渡期事业编制只减不增。

　　这次全会的《决定》也强调要“加快事业单位分类改革，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。” “严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。”从目前的改革方向来看，其重心在后两项。

　　中国很多高校的领导可4人一边是学者、一边是官员，行政权、教育权和学术权均掌握，此类现象极易引起校园腐败案的发生。南方科技大学校长朱清时在今年年初接受《小康》杂志记者采访时就多次明确呼吁“去官化，去行政化”，应宣布学校内部行政人员将没有行政级别。

　　编制问题一直是全社会关注的焦点。当前编制管理面临的状况是机构偏多，人员总量偏多，结构不太合理，有的部门和地方人员比较宽裕，甚至一些部门人浮于事，有些地方和部门却人手偏紧。

　　作为特定时代的特定产物，它体现出社会经济体制格格不入的一面，而改革波及面之广，又意味着这注定会成为改革的敏感地带，从过去推动绩效工资、养老金变轨的艰难历程不难看出，这个影响3000万事业单位员工命运的改革，必将成为改革的“硬骨头”。

　　政府加大购买公共服务力度将会成为未来趋势。十八届三中全会的《决定》表示，要推广政府购买服务，凡事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

　　辽宁省纪委为加大对省内各级机关的纠风力度和收集举报线索，在不占用编制的前提下，就以政府购买公共服务的方式与民心网进行合作，目前来看取得了不错的社会反响。（详见《小康》2013年9月刊）

　　所谓“政府购买服务”是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构(包括由事业单位转制而来的社会组织)来完成，最后根据中标者所提供服务的数量和质量，来支付服务费用。这种方式一度被视为发挥市场的力量，改变现有公共服务体系供给不足、政事不分、服务水平和效率低下的一剂良药。

　　一方面，事业单位应承担相应的公共服务职能，改革并非全身而退，而是“战略性撤退”，在强调“去行政化”的同时亦要突出固有的责任；另一方面，对于留下来的空白，须允许社会接手。因此，改革要革自己的命，即放权，同时还要激活社会活力，即赋权。

　　分权是指权力向社会组织的有序转移，一个现代国家的重要标志就是自主的社会组织高度发达，具有承接政府权力转移的基本能力，并能通过“行业自律”实现自我监管。国家行政学院教授竹立家就指出，要通过“项目管理”和“服务合同出租”实现承接政府的部分社会管理及公共服务职能，使政府、市场、社会的“共治”局面得以形成。

　　“政府不花钱或少花钱养人，要花钱或多花钱办事”，这是中央机构编制委员会办公室副主任王峰在日前接受采访时说的一句话。

　　有观察者就认为，事业单位改革的困难主要在于，它关系到转变政府职能，处理政府与市场的关系等核心议题，就其本质而言，改革是一个“去行政化”、“去权力化”的过程。

　　厘清政府与市场的界限

　　对于市场的重要认可，成为《决定》发布后几乎所有人士关注和讨论的关键词。值得注意的是，十八届三中全会对此给出了一个新的表述，“使市场在资源配置中起决定性作用”。与以往“基础性作用”的提法有所不同，“决定性作用”释放出更强的市场化信号。

　　正确处理政府与市场的关系，是界定政府职能的重要前提，而这也是深化经济体制改革的核心问题。从政府在资源配置中发挥决定性作用，到“市场在资源配置中起决定性作用”，可以看做是中国划分政府与市场边界的起点与终点。

　　从“计划经济为主，市场调节为辅”到“公有制基础上的有计划的商品经济”，再到“社会主义市场经济”，我国市场经济的建立历经多个阶段。计划经济体制下，政府直接管理企业的生产经营活动，而且主要是依靠行政手段去管，政企不分，政府包揽的事务过多。而在市场经济中，政府更多的是做市场自发调节不能完成的事情。伴随经济体制改革的不断深化，政府职能无疑需要进行调整。

　　改革开放之初可以说是政府在资源配置中发挥决定性作用，到1992年十四大“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，到2002年十六大“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，到2007年十七大“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，再到2013年十八届三中全会明确的“使市场在资源配置中起决定性作用”，充分显示了其发展路径之变。

　　从理论上来说，“基础性作用”已经彰显出了市场在资源配置中的重要性，然而从实践来看，政府直接参与资源配置依然过多。比如，除直接投资外，政府还通过项目审批、价格管制、地区保护等掌握更多的资源配置权。

　　认清政府与市场边界的实质，则是划定政府的职能边界。

　　由于现在的审批结构，是由计划经济向市场经济转化过程中出现的，存在着审批过广、程序不规范、暗箱操作多等问题，其所引发的官员涉贪腐案件层出不穷。

　　近年来，各地在推动行政体制改革的过程中，按照社会主义市场经济体制改革的具体要求，也提出了“小政府，大社会”等改革思路，并在操作层面上提出“凡是市场可以做的，政府一般不再介入；凡是社会能够做的，政府也不再介入”的具体实施方案，这些都大大推进了市场化的改革，完善了社会体制。如广东对于审批制度改革的推进也成为地方探索的典范。（见《小康》本期封面报道）

　　就《决定》来看，其在明确政府职能转变的同时，也强调了政府机构改革的重要性，提出“积极稳妥实施大部门制。优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量”等举措。

　　由于政府此前过多介入微观经济领域，一些受访的学者认为，这一方面使得政府在市场参与者与市场监督者之间很难有一个准确的定位，另一方面也影响了资源的合理配置，产能过剩、地方债等问题的出现就与政府干预过多有关。

　　这种背景下，新提法的出现让很多人看到改变的希望。因为，这意味着在资源配置问题上，其他力量如政府尽管可以影响和引导资源配置，但决定者只能是市场。

　　市场如何在资源配置中发挥决定性作用，《决定》提出，建立统一开放、竞争有序的市场体系是基础。这就要求，加快完善现代市场体系，比如建立公平开放透明的市场规则、完善主要由市场决定价格的机制等。

　　在简政放权当中，最受瞩目的是国家发改委取消和下放的投资审批项目，比如风电站项目、城市快速轨道交通项目等，还有“放宽准入、取消年检”的工商登记制度改革，被业内认为是简政放权的“干货”，可以刺激地方投资热情，让更多企业主体参与到市场中来。

　　但是，在行政审批下放中也出现了权力空放、虚放、放后效率不高的现象。比如某些地方下放一些无关痛痒、对当地经济影响不大的许可事项。在放权方式上，部分权力为“委托”，以直接交办等方式放权的占少数。同时还存在上级下放某项审批权力一段时间后，又变相收回的现象。

　　北京大学政府管理学院教授燕继荣曾参与部委放权的方案设计，他就曾向《小康》记者坦言，某些部委在讨论部分领域放权的博弈。（见《小康》2013年7月刊）

　　“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。”《决定》如此写道。

　　从《决定》中还可以清晰地看到，其对政府职责和作用给出了明确界定，即主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

　　现实情况看，政府职能的外在表现多种多样，但问题归结起来，却无一不体现在政府行政管理体制改革和财税体制改革上。

　　“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”在转变政府职能方面，《决定》如此强调。

　　中央与地方政府的事权

　　不管是中央行政体制改革还是地方行政体制改革，都已成为整个三中全会改革全局的关键和重点。

　　现实的行政格局下，确实有政令不畅的状况出现，“上有政策、下有对策”几乎成为一些地方政府的执政口诀。在行政体制改革中，正确处理“政府间关系”在一定程度上就是处理包括中央政府与地方政府的关系及上一级政府与下一级政府之间的关系。

　　《小康》记者在此前的一些调研采访中就发现，当前，上下级政府权力责任不对等的情况依然存在，呈现权力不断“上移”、责任不断“下放”的趋势。

　　权力与责任的分配，关乎“上下”“左右”的权责与利益。中央党校教授周天勇认为，从目前的体制和现状来看，如何进一步理顺中央与地方的财税关系，如何进一步降低中央向地方的转移支付成本，杜绝严重漏损，都值得深入研究。

　　中国目前的财税体系是由1994年分税制改革及随后税制调整中逐步形成的。在中国现行的28个税种中，划归地方的税种有18个，基本都是税源零星、征管难度高的小税种。省以下政府组织基本没有形成真正的分税制，其收入划分由省级政府根据实情自主决定，造成财权划分极不规范，地方政府财力逐渐向省、市级财政集中，县乡财政日益困难。

　　“省以下地方政府事权与财力不对称，许多地方出现了事权下移、财力上移的现象。”中国行政管理学会副秘书长沈荣华向《小康》记者指出，在一级下管一级体制下，上级政府常常出台地方增支政策，却不提供相应配套资金。另外政府间权限划分时而收，时而放，随意性大，缺乏稳定预期，导致各种短期行为等。

　　有数据显示，地方政府用45%的预算财力承担75%的事务，这是当前最严重的问题--财力事权不匹配。

　　在十七大报告中，财税体制改革问题使用了“财力与事权相匹配”的提法，这次公报进一步提出了“建立事权和支出责任相适应的制度”。北京大学财经法研究中心主任、中国财税法学研究会会长刘剑文在接受采访时介绍，从“财力”到“支出责任”这一提法的改变，说明党对财政问题进一步强调了在事权落实过程中责任的重要性。也就是说，各级政府部门在落实事权时，要更好地以财力为保障。这一提法的改变，将保证各级政府在事权的执行过程中，事情会做得更好，执行力更高。

　　“完善中央地方事权和支出责任划分。具体来讲包括适度加强中央事权；明确中央和地方共同事权；区域性公共事务为地方事权；调整中央和地方的支出责任。”财政部部长楼继伟在刚刚出版发行的《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》中撰写的《建立现代财政制度》一文中谈到。

　　“中央出政策、地方来执行”是当前行政体制中的普遍现象。但是由于地方政府财力有限，各地政府为减轻财政压力，纷纷出现过分依赖土地财政、地方债务风险等矛盾。在中央民族大学教授熊文钊看来，以上执行中所需的教育、医疗、养老等财政支出，大多数都由地方负担，而一些地方的财政较为紧张。

　　与此同时，地方政府收入除了预算内收入，还包括预算外收入、制度外收入和土地出让金收入等，不少地方政府的非税收入超过了税收收入。虽然中央财政每年有大量的财政转移支付给地方，但中央财政的转移支付效率不高，转移过程不透明、不重视绩效考核的情况较多。此外，目前内地间接税过多，直接的财政税少，也是造成收入分配不平均的主因。

　　地区间收入结构与财源分布的差异决定了在全国范围内彻底、统一地划分地方各级的税种操作性受限制，导致在一段时间内中央对地方转移支付仍是主要调节手段。

　　数据显示，2003年至2012年10年间，中央财政收入占全国财政收入比重年均为52%左右，最高年份曾达到56%。楼继伟在文中指出，完善事权和支出责任划分以后，需要相应调整政府收入划分，将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、流动性较大、易转嫁的税种划为中央税，或中央成分比例多一些；将其余具有明显受益性、区域性特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税，或地方分成比例多一些，以充分调动两个积极性。

　　政府与国家现代化治理

　　推进“国家治理体系”和“国家治理能力”现代化这一总体目标是十八届三中全会提出的又一新亮点。

　　一个现代化的国家治理体系，本质上讲是一个政府职能合理到位，政府权力边界清晰，公共权力不缺位、错位和越位的科学治理体系，是一个严格按照“依法治国”原则而运行的规则治理体系，是一个依据人民民主原则，实现人民群众民主参与政治过程的民主治理体系。

　　世界银行2005年曾揭示出一套经过扩展和更新的国际治理指标，覆盖1996－2004年期间209个国家。当时世行就提出对良政治理六要素的衡量指标。

　　那么如何在当前历史条件下来理解中国国家治理能力的现代化？“一般来说是指政府的公共政策制定能力、公共财政与预算能力和选人用人能力的现代化，其最本质的表现是政府的公共精神或政府履行自己职能的责任能力。”燕继荣认为，无论是在理论上还是在实践中，国家治理体系的现代化都是国家治理能力现代化的基础和前提。结构决定功能，没有治理体系或治理结构的现代化，国家治理能力就不会得到有效的发挥和实现。

　　对比国外政府处理国家事务的经验来看，国家治理并不仅是国家机关对社会的管理，还包括正确处理国家机关之间的关系、国家与公民间的关系以及公民与公民之间的关系，是全面有效协调社会关系的概念，涉及权力配置、提高政府自身的管理水平等方面。

　　现代化的国家治理能力，包括对紧急状态、自然灾害等突发事件的处理能力，在国际舞台上维护国家主权、安全、利益的能力，全面有效地建设和谐社会、让人民过上安居乐业生活的能力。而国家制度化、规范化、程序化运行的法治程度，则是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障和关键指标。

　　“实现善治的关键在于处理国家（政府）与社会的关系。”燕继荣提出了“善治有三代理论”。

　　善治理论1.0版本主要是以“政府治理”为核心的理论。它强调政府是公共管理的主体，甚至把公共管理定义为政府管理，因此，“善治”通常被理解为政府良政的结果。于是，打造良好政府，实现对社会的有效管理，被视为第一代善治理论的追求目标。

　　善治理论2.0版本是以“社会治理”为核心的理论。它强调社会组织乃至公民个体才是公共管理（尤其是地方、区域或基层公共事务管理）的主体，并且把“社会管理”的概念纳入公共管理的范畴，把“善治”主要理解为社会自我管理的状态。

　　善治理论3.0版本的主要代表是“公共治理”或“协同治理”理论。3.0版本的善治理论强调“公共事务公共管理”，它把公共管理定义为政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程，认为“善治”意味着国家与社会良性互动、协同治理，因此，建立集体决策和共同参与制度，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担，利益分享，权力协同，这是第三代治理理论的主要诉求。

　　“现在我们的改革逐步朝着这方面进行的。”燕继荣指出，处理好了政社关系，建立政府与社会、政府管理与社会自治的良性互动和分工协作，并且由权威机构推进系统性改革，就可能实现善治。

　　（链接）

　　现代财政制度

　　财政部部长楼继伟的

　　正确答案

　　A、改进预算管理制度

　　B、完善税收制度

　　C、建立事权和支出

　　责任相适应的制度

　　税 改

　　1、营改增扩围 从生产税变消费税，清除重复征税

　　2、消费税改革 调整征收范围、环节、税率

　　3、房产税立法 减少房产建设和交易环节税费、增加保有环节税收

　　负面清单

　　《决定》：建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。

　　案例：上海自贸区挂牌后，首次公布“负面清单”，明确开列出不予外商投资准入或有限制要求的领域，涉及国民经济行业1069个小类中的17.8%。清单之外占国民经济行业八成以上的领域在上海自贸区内将充分开放。

　　《决定》改变的权力清单

　　发改委

　　进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务管理。市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理，提高效率；直接面向基层，量大面广，由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。

　　凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不得进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节、提高透明度。

　　国资委

　　将根据国有企业的功能定位，分公用类企业、保障类企业、商业类企业分类监管。将配合有关部门，针对油气、交通、电信、自来水等不同行业特点，引导企业放开竞争性业务，提高运营效率和服务水平。

　　发改委、工信部、住建部等

　　企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。

　　卫计委

　　坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策，逐步调整完善生育政策。促进人口长期均衡发展。

　　国土资源部、农业、住建部等

　　在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围、规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范，多元保障机制。

　　国土资源部

　　抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例、农村集体土地征收补偿条例。合理调节农村集体建设用地流转收益，促进城乡建设用地市场繁荣发展。整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，

　　商务部

　　统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期。推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计。商贸物流，电子商务等服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业。

　　证监会

　　健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规划债券市场，提高直接融资比重，完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。

　　文｜《小康》记者 曹伟 北京报道

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