地方政府新定位：从管理到治理之变

　　--专访中国行政管理学会副秘书长沈荣华

　　行政体制改革是全面深化改革的重要组成部分和关键环节，直接或间接涉及各个领域改革能否顺利推进，具有带动和影响各方的作用

　　《小康》：在您看来，行政体制改革在这次全面深化改革中处于一个什么样的位置？《决定》中涉及这方面的亮点有哪些？

　　沈荣华：行政体制改革是全面深化改革的重要组成部分和关键环节，直接或间接涉及各个领域改革能否顺利推进，具有带动和影响各方的作用。

　　在行政体制改革方面，我觉得有三个亮点：

　　一是对政府职能作了新定位。经过多年探索，“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务” 被界定为市场经济条件下的四项主要政府职能。在新形势下，《决定》提出使市场在资源配置中起决定性作用，对政府职能界定的内涵表述更加准确和清晰。其中，“宏观调控”比以前的“经济调节”更加明确，更有针对性，以防止政府不当干预；将“环境保护”作为政府的一项职能单独列出，在我国目前生态环境恶化、政府履职不到位的背景下，有很强的现实性，而且从国际经验看，许多国家都把环境保护作为政府一项职能加以强调。

　　二是对转变政府职能提出新要求。政府职能转变的主线是不该管的事不管，该管的事要管好，解决好政府越位和缺位问题。对政府不该管的事，《决定》提出简政放权，深化行政审批改革，减少中央政府对微观事务的管理，凡是市场机制能有效调节的一律取消审批，凡是地方管理更方便有效的经济社会事项一律下放；对政府该管的事，《决定》提出“三个加强”，即加强发展战略规划和政策标准的制定实施，加强市场监管，加强公共服务提供。这就进一步明确了新的形势下政府职能转变的方向。

　　三是改进政绩考评有了新突破。《决定》提出，“要纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。这使干部政绩考评更加符合科学发展观的要求，有了新标尺，对于纠正“以GDP论英雄”倾向，转变经济发展方式，推动职能转变，都具有正确的导向作用。

　　《小康》：《决定》又一次提到事业单位改革，医院、学校、国企等去行政化。“事改”此前一直在推进，但党委、政府、行政机关与以上一些事业单位的交叉任命仍然都有，在您看来，这个领域的改革难度在哪里？

　　沈荣华：与企业、政府等方面的改革相比，事业单位改革有些相对滞后，与强化公共服务的要求不相适应。所以这次《决定》提出，事业单位的改革要加快，并提出了新的改革举措，如政府购买公共服务，去行政化，有条件的事业单位可转企或者转为社会组织，可以说是发出了加快改革的明确信号。

　　事业单位改革的难度和困难，其中重要的一点是涉及到利益调整，如收入分配、职工待遇、社会保险、财政支持、人员去向等问题，都涉及到了事业单位和职工的切身利益，也涉及到人民群众享有公共服务水平和成本的高低。

　　《小康》：在接下来的改革中，您建议出台什么样的举措？

　　沈荣华：在体制方面，关键是对各类事业单位做出合理定位，理顺政府与事业单位的关系，与科教文卫等方面改革协调推进；在操作方面，要使被改革对象参与到改革进程中，制定符合实际的改革方案，解决好利益问题。去行政化比较简单，但去行政化后，如何解决各类事业单位的规格待遇和管理方式，就需要有合理的设计。再如，改革不能“一刀切”，应尽可能考虑各方面的利益，采取老人老办法，新人新办法，中人中办法，逐步过渡，循序渐进。

　　《小康》：“简政放权”也可以说是行政体制改革的突破口，今年以来，我们也看到了高层在这方面做了很多努力，涉及300多项审批项目取消。改革后，在监管的层面又该如何履行好“裁判员”的作用呢？

　　沈荣华：简政放权也好，减少审批也好，并不是一放了之，无为而治。政府放权后，事中事后监管必须跟上，有效履行政府的监管职能，防止“一放就乱”。

　　那么在“放”的同时如何做好监管工作？我建议，一是严格执行国家法律和发展规划，加强对投资活动中土地、环境、能源等领域的管理，维护公平竞争和市场秩序。

　　二是创新监管方式，现代市场主体成千上万，但监督主体和力量却有限，这就要求政府采用现代监管方法和手段，提高监管能力。

　　三是加大改革力度，打破市场分割、地区封锁，破除地方保护、部门利益，建立统一开放、竞争有序的市场体系，防止部门和地方既当运动员，又当裁判员。

　　四是严格依法行政，规范政府权力行使，减少执法活动中的自由裁量权，防止政府监管中的不作为和乱作为，以及各种滥用权力行为。

　　《小康》：从1994年分税制改革实施至今，各级政府的事权和财权一直没有得以明确划分。这次全会之后，如何理解《决定》对于中央和地方政府的职能划分？

　　沈荣华：理顺中央与地方关系基础的前提，也是建立国家治理体系现代化的重要支柱。特别是我国是一个大国，一个省区相当于国外一个中等国家，合理划分政府间职能权限，有利于发挥中央和地方两个积极性。

　　这次《决定）对深化财税体制改革做出了总体部署，对中央与地方政府的事权和财力划分提出了一系列改革举措。全会之后，随着改革举措的落实，将会产生积极变化，使中央和地方两个积极性得到更好发挥。

　　《决定》提出建立事权和支出责任相适应的制度。包括适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权。按照这种事权划分，中央和地方相应分担支出责任。

　　对中央委托地方承担的事项，中央出台增支政策形成的地方财力缺口，跨区域的公共服务，原则上通过一般性转移支付调节。同时减少专项转移支付，扩大一般性转移支付，以增强地方自主权。同时，保持现有中央与地方财力格局总体稳定，通过税制改革，进一步明确中央与地方的税种，完善中央税和地方税体系，逐步使各级政府有稳定的财力来履行职能。

　　《小康》：这次全会《决定》也涉及到机构改革，您认为接下来政府机构改革应该如何进行？

　　沈荣华：接下来的机构改革，还是应坚持积极稳妥、成熟先行的方针，进一步优化政府组织结构。一是围绕政府职能转变，优化机构设置，积极稳妥推进大部制改革，在地方可结合实际，对综合设置机构做更大胆探索，如大市场监管、大农业、大市政管理等。二是按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，优化行政运行机制，提高效率，这也是机构改革不可缺少的环节。三是适应经济社会的发展，适时调整行政区划设置，有条件的地方探索省直管县（市）改革。四是控制财政供养人员总量，这既包括政府机关人员，也包括公立事业单位人员，目的是严控政府规模，减少人浮于事，降低行政成本，使财力更多用于民生改善。

　　《小康》：本次会议公报还首次提出，全面深化改革要推进国家治理体系和治理能力现代化。从管理到治理的一字之差，将会有什么样体系调整？能力又如何实现现代化？

　　沈荣华：我的理解，从内涵范围看，包括整个国家和各个方面的制度体系，体制机制，都要更加成熟，更加定型，更加符合中国特色社会主义的需要，而不是仍有较多问题缺陷，改来改去。

　　从参与主体看，这里的“治理”，与以前的“管理”，一字之差，内涵上有很大不同，治理意味着在国家各项事务中的多元主体参与、共同治理，是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，而不是单单靠一种力量或单一主体来管理；从治理方式看，治理意味着更多的民主、更多的协商、更多的法治、更多的合作互动，建设民主法治国家，而不是简单的、自上而下式的、行政命令式的管理。《决定》提出全面深化改革的方案和措施，充分体现了推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。

　　文｜《小康》记者 曹伟 北京报道

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