基层官员为多发高发群体

　　三季度官员形象危机的风险领域集中于“贪”这一风险领域，在五类风险领域中，排在第一名的“贪”占比达65%，虽然高层官员形象危机被曝光的比率有很大增加，但基层官员仍是官员形象危机的高发群体

　　贪腐问题曝光频次大幅度增加，“八项规定”出台后消极腐败行为被曝光力度加大，多名官员因经济问题失踪外逃、引发公众对“官跑跑”现象再度关注……近日，中国人民大学危机管理研究中心在延续2013年二季度官员形象危机报告的基础上，将官员高危形象的5个风险项、15个风险要素汇总成三季度的风险地图。从“风险地图”中可以看出：三季度官员形象风险多集中于“贪”这一风险领域。

　　官员形象危机是指官员因违法违规，违背德能勤绩廉的标准，不符合群众对官员公正廉洁、勤政爱民等预期；造成恶劣影响和损害公信力的危机。本报告中的官员包括党政领导干部、财政供养人员、村（社区）干部和准官员（国企干部、教师、高校和科研机构工作人员等）。

　　官员形象危机的“风险地图”主要包括五大风险项：“贪”（贪腐问题）、“渎”（失职渎职）、“色”（性丑闻）、“假”（包括造假、“被影响”、刚升被查等风险要素）和“枉”（包括暴力执法、遭遇暴力抗法、作风粗暴等风险要素）。

　　2013年三季度官员形象危机有哪些特征呢？

　　多元化变化，“贪”为主因

　　NO.1本季度官员形象危机呈现多元化变化趋势

　　从一至三季度的风险频次变化来看，官员形象危机呈现多元化变化状态。五大风险领域的风险频次都有不同幅度的增长和降低。从增长趋势看，“贪”和“枉”风险领域的危机频次呈正增长趋势，而“渎”和“色”呈负增长趋势。相对比率上，“贪”和“枉”危机频次增长率均突破100%，其中“贪”的危机频次增长率为314.8%，呈激增趋势。

　　NO.2本季度官员形象风险多集中于“贪”这一风险领域

　　三季度官员形象危机的风险领域集中于“贪”这一风险领域，五类风险领域按照危机频次排名情况是：第一名“贪”65%，第二名“渎”13%，第三名“枉”9%，第四名“假”8%，第五名“色”5%。

　　贪腐问题在2013年第三季度尤为严重，贪污受贿、消极腐败等行为频繁被曝光。贪腐问题涉及不同层次的官员，有厅局级以上的高层官员、处级以下的基层官员，还有村干部以及教师、国企干部等“准官员”。

　　贪污受贿的形式多样化，不仅有官员个体贪污，组团贪污也时有曝光。与2013年上半年类似，第三季度高层官员贪污受贿曝光的案件和去年同期相比仍有很大增长，这显示了十八大后党加强反腐的决心和力度，也表明“社会倒逼”在持续加剧。

　　官员群体形象：

　　“受牵连”、“被冤枉”

　　NO.1 “受牵连”：个体官员形象危机，官员所属群体遭殃

　　个体官员形象受损，往往会影响整个官员群体形象，使官员群体“公信力”受损，引起公众的质疑与批判。

　　以广东东莞中堂镇国税局长罗绍强为例，2013年7月13日，罗绍强被曝拥有139间铺位，市值3000余万元。对于广东东莞中堂镇国税局长个人的贪污行为，公众往往不将目光集中于罗绍强，而是集中于罗绍强的职位--国税局长，因为公众对于罗绍强个人并不了解，即使了解也无意义，但国税局长是公众印象中的“肥差”，公众将质疑与批判更多的集中于国税局长这一群体。罗绍强个人犯案，却给整个国税局长群体带来了群体形象危机。

　　NO.2“被冤枉”：承担形象受损代价的官员群体“名不副实”

　　许多犯罪官员是在被调离原先犯罪岗位之后才被发现并查处，原先真正犯罪官员的所属群体本应承担形象受损的代价，但随着犯罪官员的调离，形象受损的代价却被犯罪官员现居岗位的群体所承担，承担官员形象受损代价的群体与官员犯罪时实际所属群体“名不副实”，承担官员形象受损代价的官员现居岗位群体实则是“被冤枉”的。

　　根据中国人民大学危机管理研究中心“官员形象危机2013年三季度典型案例库”，此类“被冤枉”现象多发生于“贪”和“渎”两大风险项，因为贪污受贿、消极腐败、隐性腐败、滥用职权与玩忽职守这类犯罪不具有即发性，相比其他几类风险项更容易被官员隐藏回避，发现的延时为“被冤枉”现象发生提供了一定的客观条件。

　　“贪”和“渎”两大风险项中危机事件总共132起，其中“被冤枉”现象发生77起，占比58%，贪污受贿这一风险子项“被冤枉”现象发生比例最高，达到66%。

　　官员形象危机的多发、

　　高发群体：基层官员

　　NO.1从危机整体看，基层官员为官员形象危机的多发群体

　　虽然高层官员形象危机被曝光的比率有很大增加，但基层官员仍是官员形象危机的高发群体，在研究中心的2013年三季度全国官员形象危机典型案例库中共140例，数量上占全库的81%，并且表现多样、问题严重。涉案基层官员既有政府部门的、党委部门的，也有人大、政协的。问题也是多样化，贪腐问题、失职渎职、性丑闻、造假和“枉”法行为等均有涉及。

　　NO.2从消极腐败行为看，违反“党的八项规定”的多为基层官员

　　党的“八项规定”出台后，中央和各地政府加大了对公款吃喝、公款旅游、公车私用等公款滥用的消极腐败行为的查处力度，致使消极腐败行为被曝光的数量有较大幅度增长。在2013年三季度全国官员形象危机典型案例库中消极腐败行为有31起，而涉及基层官员的有24起，占78%。这说明党的政策规定往往在基层被贯彻落实得不到位，而加强对这类行为的查处无疑给各位官员敲了“醒钟”。

　　政府部门官员形象风险最高

　　公共服务领域官员形象危机频发

　　NO.1官员形象危机部门间差异较大，政府部门风险最高

　　从遭遇形象危机的官员所属部门属性看，部门差异间较大，当前官员形象危机已蔓延到党委、政府、人大、政协、司法、国企、军队及高校和科研机构中。据三季度全国官员形象危机典型案例库，政府部门官员形象危机频次最高，占74%；党委部门次之，占10%；高校及科研机构占5%；人大与国企分别占4%和3%；政协与司法官员形象危机频次最低，各占2%。

　　政府部门是权力集中的地方，只要失去监控，权就会变利，以权生利就成了权力机关中官员腐败的基本方式和形态。所以，政府部门官员形象风险最高。

　　NO.2公共服务领域官员形象危机频发

　　随着公众对公共服务需求的日益增加，园林绿化、公共卫生、环保等部门由以前的“冷”部门变成了“热”部门，可以支配的资源和资金大量增加，这使得此类部门的官员形象风险也大大提高。2013年三季度公共服务部门有多起官员形象危机的典型案例，且形象风险多集中在受贿这一风险要素上。

　　“官跑跑”向低级别蔓延

　　“裸官”成形象高危群体

　　NO.1 “官跑跑”从高级别向低级别蔓延渗透

　　“官跑跑”是指贪污官员为逃避党纪国法处罚，携巨款外逃失踪的现象。2013年三季度失踪出逃官员呈现级别由高向低的特点。与高层官员相比，地方基层干部的出入境管理相对宽松。

　　NO.2 “裸官”成官员形象危机的高危群体

　　“裸官”，是指配偶和子女非因工作需要均在国（境）外定居或加入外国国籍，或取得国（境）外永久居留权的公职人员。贪官出逃的路径通常是非法敛财-家属移民海外-转移不明资产-择机外逃等几个步骤。“裸官”群体为职务犯罪的高风险群体，因此也成官员形象危机的高危群体。

　　官员形象危机高发省：

　　广东、湖南

　　从三季度官员形象危机典型案例库的数据分析，东中部地区为官员形象危机的高发地区，占90%；其中，广东、湖南、浙江为高发省。属地官员形象危机的危机频次和程度是很多因素共同作用所致，除去官员个体的主观因素，客观方面的因素主要表现在社会管理的复杂性、新闻出版业的发达程度等方面，社会管理的复杂性又和属地流动人口数量有关。

　　以广东为例，其新闻出版业综合排名和流动人口数量均位于全国首位，而三季度官员形象危机广东也处于首位，这说明社会管理复杂性越高、新闻出版业越发达的省份，往往也是官员形象危机越严重的省份。

　　官员形象优化策略

　　针对三季度的官员形象危机特征，提出三项优化建议。

　　第一，积极防范形象“蒙冤”，用好“官员形象风险地图”，主动规避形象风险。

　　第二，高度重视基层官员的形象危机问题，建议把官员形象风险防治的“攻坚战”设定为基层官员群体。

　　第三，善于倾听群众评委对于官员形象的意见，规范频发高发和社会负面影响恶劣的官员形象风险项，建立健全相应的官员管理制度，构建官员形象风险管理的制度保障。

　　（作者唐钧系中国人民大学危机管理研究中心主任，社科院蓝皮书《形象危机应对研究报告》主编，饶文文系中国人民大学危机管理研究中心研究人员，中国人民大学的李慧杰、龚琬岚、史一棋、常宇豪、王中一参与了研究；该项研究获“北京市支持中央高校共建项目--青年英才计划”资助）

　　文｜唐钧、饶文文