财政金融化模式：地方债治理新路径

　　如何科学有效地化解巨大的地方政府存量债务，合理控制未来的政府负债形式与规模，使地方政府财政状况逐步恢复正常状态，是影响未来5~10年我国财政与金融发展格局的重要问题

　　自2013年开始，地方政府债务进入集中偿还期，其中53%的地方债务将于2013年底前到期。

　　审计署最新公布称2012年末全国地方债务余额10.88万亿元，截至2012年底，债务余额与GDP的比率为36.7%。地方债局部风险较大。

　　中央政府已在不同场合表示要严控债务风险。特别是，中央组织部于近期印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究。并提出，考核积极化解历史遗留问题的情况，把是否存在“新官不理旧账”、“吃子孙饭”等问题作为考核评价领导班子和领导干部履职尽责的重要内容。而刚刚闭幕的中央城镇化工作会议也提出，建立多元可持续的资金保障机制。

　　地方债急剧增长背后所累积的金融和财政风险已成为影响我国经济健康持续发展的一颗“毒瘤”。

　　化解这样一个规模庞大、错综复杂的地方债务问题，同时又要满足地方政府持续的融资需求并非易事。对此，专家们在受访时均指出，如何科学有效地化解巨大的地方政府存量债务，合理控制未来的政府负债形式与规模，使地方政府财政状况逐步恢复正常状态，是影响未来5～10年我国财政与金融发展格局的重要问题。

　　地方债风险扩大与公共经济需求左右为难

　　目前审计署对地方政府债务的审计范围，除了融资平台债务，还包括地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务、地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

　　2011年审计署公告显示，各地共有6576个融资平台公司，而央行2011年6月1日发布的《2010年中国区域金融运行报告》显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家。

　　由此可见，审计署审计范围包括的融资平台，比央行统计数少了3000多家，直接缩小了债务审计的范围。

　　尽管如此，目前，地方政府在直接债务上主要的融资方式，除了国债，还是利用土地抵押开展的银行贷款。土地财政成为当前地方财政中最核心的内容。政府的还债来源几乎全部依赖土地出让收入，到目前已进入集中还贷期。

　　对此，一些省份的财政预算报告已经显露出担忧。如浙江省财政预算报告称，“地方政府性债务进入还贷高峰期，一些市县财政资金调度的压力较大”；而湖南省预算草案则直接指出，“偿债压力很大，一些地方政府投融资平台公司运行存在隐患，财政潜在风险不容忽视”。

　　“目前上万家政府投融资平台，是地方政府债务的主要来源。过去数年间，地方政府设立融资平台企业的行为逐渐无序化，既不讲求科学的治理结构，也不遵循市场化的经营规则，把土地资源当做‘护身符’。”财政部财政科学研究所研究员孔志峰向《小康》记者指出，这样最终的结果，是这种企业化的债务风险，最终成为财政的债务风险和金融风险。

　　孔志峰联合多位专家于2013年发布的《解决地方政府债务风险研究报告》（以下简称《报告》）中指出，投融资平台的概念本身即违反市场规律，因为设立平台的唯一目标就是融资，根本不顾及财政承受能力、项目投资效益、企业经营风险等问题。而这些问题在长达数年的时间里，被不断推高的土地价格所掩盖，目前已经到了快盖不住的程度。

　　在近些年不断被曝光的案例中，有的平台企业为了达到向银行融资的目的，不惜采用将土地“一女多嫁”甚至做假账的手段；而部分银行在强大的利益吸引与内部效益考核面前，扮演了“睁一只眼闭一只眼”的角色。“这种情况已经使部分地方债务直接演变成了未来的金融风险。”孔志峰指出。

　　2010年国务院发布了19号文件，对地方投融资平台进行了清理整顿。银监会、证监会等也发文收缩地方融资平台企业银行贷款规模。但从实际执行情况看，一方面，如果彻底卡断地方政府投融资平台的融资渠道，不仅将导致一批在建的项目停工，影响地方公共经济的发展，而且会导致资金链的断裂，使地方的债务风险直接转化为真正的债务危机。

　　此外，地方发展公共经济的需求，仍然需要政府投融资平台发挥作用，提供融资功能。因此，在严格执行19号文件的同时，地方投融资平台一方面积极向商业化的方向发展，形成真正的公共治理结构和企业化管理机制。同时政府在缩减银行贷款渠道的同时，采取了信托、债券、银行业内部影子银行等直接债务的方式，以及通过向子公司提供担保等隐性债务的方式，继续履行着政府投融资平台的功能。

　　“地方政府投融资平台的这种‘拆东墙补西墙’的方式，在未来的发展中，必将长期地以不同的方式存在。”孔志峰指出，其实这样反而加大了地方政府负债的资金成本，虽然可以在时间上短暂延缓资金链崩盘的危险，但却使整个不良债务规模变得越来越大，最终可能危及整个国家财政的稳定。

　　财政资金的金融化管理

　　在参与《报告》研究的过程中，研究者们均认为，公共经济的发展将是升级转型的基础。因此，尽管已经存在着占全国GDP总额已达三分之一左右的地方政府债务，但未来地方债务仍将受公共经济发展的客观要求和不可根除的地方政府无限制负债投资的惯性思维影响，而呈现更为快速增长的态势。

　　“要确保新时期经济的转型升级，必须发展公共经济。”在中国财政学会公司合作研究专业委员会副秘书长张超英看来，在目前政府的财力结构下，发展公共经济的主要手段，仍然是债务。因此，要从根本上消除地方债务或者不允许地方政府增加债务规模，既不现实，也很困难。“唯一的办法，就是采取一种符合社会主义市场经济要求的新的政府投融资模式，来取代现有的制度，从而在彻底化解地方债务的同时，确保公共经济的可持续发展，确保公共经济为整个经济结构的转型升级提供更多的公共服务。”

　　政府投融资体系形成以来，一直是建立在国家信用的基础上。从目前对地方债务管理的改革思路，以及新一轮财政管理体制改革的方案中不难发现，对地方债的管理，仍然还是要采用建立在国家信用基础上的财政工具。

　　“从几十年政府投融资体制的发展过程可以看到，在不可能消除中央政府对地方政府债务兜底的情况下，仅仅采取财政工具，是很难化解这一问题的。”孔志峰向记者解释道，我们认为，必须“跳出财政看财政”，换一个角度，来寻找化解地方政府债务的方法。

　　记者查阅发现，在英语中，财政与金融都是被称作“finance”。而《报告》中就认为，从债务的角度讲，无论是财政性资金，还是银行资金；无论是政府债务，还是银行债务、企业债务，其最终的表现形式，都是资金的运行过程。因此，尽管财政资金与金融资金在性质上存在着巨大的差别，但在表现方式上，却都是一种资金的运用。

　　当然，不论从哪个角度讲，财政作为每个国家自有资金量最大的经济主体，运用金融对资金的管理模式来管好财政资金，才能真正发挥财政资金在宏观金融运行中的正面作用。

　　同时，通过在资金层面与金融机构的合作，才能从根本上解决财政资金现行管理体制中的很多问题。

　　《报告》中还专门指出，财政资金的金融化管理，是指运用金融机构管理资金的方式方法，来提升财政资金的管理能力。这些金融方式的应用，不仅不会混淆财政资金与银行资金的性质差异，而且，通过金融工具的有效运作，可以形成良好的财政金融互动机制，用金融的思维来管理、运用财政资金，从而建立金融化财政管理体系，真正提高财政管理资金的能力，从而达到财政管理精细化和科学化的目标。

　　探索产业基金加金融租赁模式

　　如何从最容易市场化的领域入手，形成成熟模式，再逐步推广，无疑是最简单快捷有效的改革路径。

　　《报告》运用“产业基金+金融租赁”模式改造现有的财政投融资模式，希望通过这一模式，来化解地方政府现有的债务问题，并用上述模式替代地方政府借债，来解决未来发展中公共经济投资问题。

　　“我们按照现行的财政管理体制改革和金融体制改革的路径，研究形成了以产业基金加金融租赁为主要金融工具，来替代现有的政府投融资平台，形成金融化的财政管理体制，化解现有的和未来的政府负债问题的一整套方案。”孔志峰解释道。

　　首先要明确政府投融资的范围。如果从财政资金的金融化属性来讲，只要能带来资金增值、并不影响财政资金使用效率的领域，都应该归属为政府投融资领域。

　　例如，目前我国的政府行政事业单位的办公用房，基本上都属于“行政用地”，属于政府公共资产。即使有多余的用房出租，也属于非转经，要上交财政。在这样的体制下，政府办公大楼和一些事业单位的办公用房越来越豪华，已经成为地方政府管理中的“一道风景线”，不仅影响了财政成本，在一定程度上还影响了党群关系。

　　在现有体制下，要解决楼堂馆所的建设问题，唯一的办法，就是通过行政手段搞几不准，同时，在预算资金上不予安排。但在目前公共部门（政府、事业单位、非政府组织等）资金来源多渠道、各类部门“混合经济”（政府与事业单位、非政府组织混岗、混合办公）的情况下，这些措施是根本解决不了问题的。专家们认为，要化解这一问题，还得从财政的资金属性入手。

　　对此，孔志峰指出，在政府投融资创新模式下，行政事业单位的办公大楼，将视同一般的写字楼，进行绩效化管理。除了必须体现政府形象的“政府大楼”外，其他政府部门、事业单位、非政府组织的办公大楼，均按照商务化办公楼的价值，进行价值评估，并将这些办公大楼的性质从“政府用地”、“政府用房”转化为“商业用地”、“商业用房”。在此基础上，由政府的资产管理部门（一般归市政府的机关服务中心）按照市场化的价格，向事业单位、政府部门和非政府组织收取租金。再通过预算的再分配，按照“三定方案”确定的编制和配房标准，分配办公用房租金指标。

　　通过这样的办法，在不增加财政支出压力的情况下，可以较好地解决长期以来政府部门办公楼超标和人员超编的问题：假设某事业单位目前使用的办公楼达到了五星级的标准，且人员超编100人，而财政则仅仅按三星级的标准，下达租房指标，那么，该单位完全可以通过将原办公楼整体出租的办法，改住到三星级，甚至三星标准以下的办公楼，用现有人员的办公楼租金，解决超编人员的办公用房问题。

　　此外可以将基金管理公司替代投融资平台成为政府投融资主体。

　　“以目前政府投融资平台为主体开展政府投融资活动，已经证明有着巨大的风险。从发展的角度看，只有把这些政府投融资主体真正的企业化，才能从根本上化解目前存在的矛盾。”《报告》参与人之一，成都投资控股集团有限公司、英国皇家特许测量师李彬对《小康》记者表示。

　　目前，政府投融资平台中最大的举债，就是土地储备融资。以此为基础，地方政府完全可以建立起一个“土地储备基金”，以土地储备后的增值为还款来源，通过基金管理公司的运行，来筹集土地储备资金，并用基金投资的方式，引导相关产业合理利用土地。如果说，用基金管理公司替代现有的政府投融资平台，其主要的作用是通过金融化的管理方式，解决政府建设公共经济的资金来源问题，同时，为公共经济的市场化、公司化运行奠定制度基础，那么，引入金融租赁公司，则是在政府投资公共经济领域中，强化其投资能力的一种重要手段。

　　因此，在基金管理公司为政府投融资平台、盘活地方政府的财政性资金的基础上，金融租赁公司作为物权的管理者、盘活地方政府的财政性资产，通过上述两个平台的有机组合，就能形成比较完整的政府投融资创新模式的操作平台。

　　此外，由基金管理公司、金融租赁公司替代原来的政府投融资平台，使政府投融资平台改制为真正的企业，成为承担公共经济运行的主体。在此基础上，形成新型的政府投融资管理体系。

　　利用这一模式，推进财政资金的金融化管理，真正按照市场经济的客观要求，对财政管理体制进行改造，充分发挥财政的资金属性，使这一地方中最大的“资金人”在金融、产业、社会事业发展等方面，都能发挥出最大的作用。从而走出目前就财政论财政的怪圈，真正实现财政管理体制的改革。

　　文｜《小康》记者 曹伟

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