地方债市场改革需法理依据

　　核心提示：推动地方债市场改革是在以市场为主导的体制改革过程中，建立起一套市场资金与政府资金相结合的混合动力式的市场债举债机制。

　　自从2008年雷曼危机以后，在中央的扩张性财政政策的号召下，中国的地方政府性债务膨胀迅猛。与此同时，审计署、银监局等当事机构也对现今地方政府的债务构成与风险加大了监控力度。

　　从现行的《预算法》层面来看，地方政府本身没有举债权。2009年起，虽然依旧是由财政部代理发行，但中国第一次突破了《预算法》的制约，正式以地方债的名义开始发债，我认为这一举措是开启地方债市场改革的一个重要信号。但要真正推动地方债市场改革，现有的《预算法》已经成了推动改革的绊脚石，因此修改《预算法》已成当务之急。

　　地方政府举债的主要目的，是确保世代间负担的公平性和财政运营的健全性。日本在上世纪40年代就建立了一套地方财政法，对举债对象有非常清晰的限制。日本地方政府可举债的范围如下：作为经营交通、煤气、水道等的地方公共团体所属企业（公营企业）所需经费的财源；作为出资金以及贷款资金的财源 ；作为地方债借款调换所需经费的财源；作为灾害应急事业费，灾害复旧事业费以及灾害救助事业费的财源；作为建设学校以及其他文教设施、其他厚生设施的建设事业费，以及购买具有公共性的土地或者公用土地的替代用地时所需的购入费用的财源。

　　除以上5个可举债项目以外，如地方政府因特殊原因需要发行地方债，就必须通过制定相应的特例法案来实施。

　　日本的地方政府能否发行地方债，受限于日本的地方自治法和地方财政法。根据法律规定，除了对地方政府举债后资金使用方式的限制以外，地方政府是否能够发行地方债还需要根据该地方政府的财务状况来决定。与此同时，由于地方政府之间存在着财力差异，日本的财政投融资制度又为财力较差的地方政府提供政府资金支援，从而抵销财力强的地区和财力弱的地区的举债成本差异。

　　例如，东京都（财力较强）的举债成本和北海道或者冲绳（财力较弱）的举债成本完全不同。对于市场而言，风险与收益永远成正比，财力较弱地区的投资风险往往要高于财力较强的地区。因此，如果仅仅依靠市场体系，财力较弱地区的偿还成本将一定高于财力较强的地区。但同时，这些地区对于教育、医疗、基础设施建设等公共支出压力也更重，举债需求更强。因此，财政投融资制度的协调显得尤为重要。

　　中国的地方债市场改革，任重而道远。2009年的“地方债”发行虽然还是由财政部代理，但毕竟已经走出了第一步。地方债市场改革需要有条不紊地逐步推动。但如果不修改现今的《预算法》，放开地方政府的举债限制、推动地方债市场机制改革则无法得到法理依据。在修改完《预算法》后，则应该建立起一套相应配套的地方债举债法案，并以此来限制地方政府的胡乱举债行为。

　　当然，推动地方债市场改革并不意味着将地方政府的债务问题全部推向市场，而是在以市场为主导的体制改革过程中，建立起一套市场资金与政府资金相结合的混合动力式的市场债举债机制。

　　徐一睿（日本嘉悦大学经营经济学部学者）

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