“改革要迎着晨光实干”——2014中国发展高层论坛综述

　　2014年3月22日-24日，由国务院发展研究中心主办的“中国发展高层论坛2014”在北京召开，论坛主题为“全面深化改革的中国”。

　　中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽出席论坛开幕式并做主旨演讲。他引用英国历史学家卡莱尔的话说，中国改革要迎着晨光实干，不要面对晚霞幻想。改革要一分部署，九分落实，建设法治的市场经济，保证法律面前人人平等，保证各种所有制的财产权。

　　国务院发展研究中心主任李伟主持论坛开幕式并致辞。他表示，中国正处在世界经济新一轮调整和发展的战略机遇期，但也面临人口红利减少、产能过剩、地方财政金融风险增大、创新动力不足、贫富差距较大等问题和挑战，要解决历史上积累的矛盾和问题，保持中国经济社会持续健康稳定地发展，改革乃是关键所在。

　　李伟在致辞中说，中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，描绘了中国全面深化改革的新蓝图、新愿景、新目标，明确了全面深化改革的战略重点优先顺序时间表和路线图。“可以说改革的冲锋号已经吹响，下一步关键在于落实。”

　　改革优先序

　　中国改革，千头万绪，何者为先，何者为后？

　　张高丽指出，中国改革将从老百姓最期盼的领域改起，从制约经济社会发展最突出的问题改起，从社会各界能够达成共识的环节改起，按照确定的路线图、时间表，做到准确、有序、协调推进改革。改革要突出重点，抓住牵一发而动全身的重点领域、关键环节，集中力量全力突破，带动面上改革。

　　国务院发展研究中心副主任刘世锦认为，今后一个时期应着力从五个方面推进改革：一是防控和化解财政金融风险；二是以破除行政性垄断、促进竞争为重点加快基础产业领域改革；三是以降成本为重点促进企业盈利模式转换；四是以服务业为重点加快对外开放和对内放开；五是积极推动产业转型升级和创新驱动。

　　国务院发展研究中心研究员吴敬琏认为，三中全会的《决定》一共涉及336个改革项目，由于改革的资源有限，必须对诸多改革予以排序，选出一部分最为重要和关联性最强的改革项目，开展最小一揽子改革。他说，当前最重要的是提高国民经济运行效率，所以应该将市场经济体制进一步发挥作用所必须启动的改革放在优先地位。

　　北京大学国家发展研究院教授周其仁则认为，薄弱领域的突破将对全面改革起到较强的带动作用。要使市场发挥决定性作用，最重要的是找到合适的交易场所，目前中国农贸市场、商品市场、网上交易平台等初级市场发育良好，下一步改革的重点是以交易所为代表的高端市场。这类市场可以实现价格发现功能，支持未来社保基金运作、垄断行业对民资开放、城镇化建设融资、土地制度改革等。

　　在美国哈佛大学教授尼尔·弗格森看来，西方的发达主要归功于“安装”了6个“杀手级的应用软件”，分别是竞争、产业革命、财产权利、现代医学、消费社会和职业道德。而中国最近几十年的发展成就也是由于“下载”了上述6个“软件”所致。他提醒，中国在今后改革中需要注意的“致命病毒”是人口老龄化、杠杆过度、金融不稳定性、法制不完善、空气污染和能源依赖。

　　美国耶鲁大学高级研究员史蒂芬·罗奇表示，从增长模式上看，转型成一个由服务业引导和消费者主导的经济体制是改革的重点。为此，中国需要新的政策思维，包括放宽独生子女政策、户口改革、国企上缴30%红利充实社保基金、存款利率放开、解决安全缺乏和金融抑制问题。

　　德国国际合作机构董事会联席董事克里斯多夫·拜尔认为，从中国经济增长动力角度看，劳动力市场的改革应优先排上改革日程。可持续的城市化是中国未来增长的关键动力，要实现这一目标必须完全取消户口及因户口带来的工资和其他方面的歧视，同时加大对职业教育的投入，解决劳动力供应和需求方面存在的严重错配问题。

　　教育部副部长鲁昕介绍了中国将开展现代职业教育改革的构想：以就业为导向、系统化培养技术技能人才、产教融合、开放的人才成长立交桥、充分发挥市场作用的现代职业教育体系。与此同时，还将推进四项配套改革：一是高考制度改革，将学术型和技能型高考分开；二是提高职业院校办学水平，以多种学制模式，解决职业教育学制短的问题；三是实现600多所地方本科高校向应用技术型教育转型；四是坚持职业教育面向所有人，增强职业教育的包容性和开放性。

　　美国芝加哥大学教授、美国总统经济顾问委员会前主席奥斯坦·古斯比认为，良好的教育体系对一个国家、城市和个体而言都最为重要。不过，一个好的教育体系，一定要让教育机构与市场需求相结合，而不是靠政府规划。

　　新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年表示，地方、企业和社会改革更重要。中国改革最大的风险是改革措施得不到执行，把地方、企业和社会等改革主体结合起来的改革才是最有效的。同时，他在提交的一份背景报告中提到，房地产是中国改革的突破口，如果政策设计得好，可以带动教育、医疗、社会保障、公积金、社区建设等方面的改革。

　　话及社保改革，人社部副部长胡晓义称，促进社会保障制度更加公平的主要任务有四个方面：一是实现全覆盖，以基本养老保险、医疗保险为重点，实施全民参保；二是基于市场化原则推进机关事业单位保险制度改革；三是大力推进城乡统筹；四是加强各项制度衔接转续，为市场在人力资源配置中起决定作用扫清制度障碍。

　　对中国正在推动的改革进程，国际货币基金组织总裁拉加德有三点期望，一是要有非常坚定的决心；二是要有明确的路线图；三是要有全球责任感。“有伟大的梦想才不会忘记自己的使命，我比较赞赏中国梦，我也希望它能够惠及更多的人。”拉加德称。

　　政府职能转变与负面清单

　　工信部副部长苏波表示，政府对微观经济干预过多是导致部分行业产能过剩的原因。部分地方政府以追求经济和财税收入的高速增长为目标，通过低地价甚至零地价供给、税收减免、财政补贴、信贷扶持等方式招商引资，扭曲了市场信号，影响了企业正常投资决策，同时由于土地、能源、资源等要素价格不合理，社会、环境成本未能全部体现在企业的经营成本中，市场配置资源的决定性作用难以有效发挥。

　　政府监管过度也会影响企业对投资目的地的选择。普华永道的调查显示，政府过度监管、财政赤字飙升、税负过重是企业CEO们的三大担忧，近80%的CEO认为监管要求给企业带来了成本上升，同时40%的CEO认为，监管要求阻碍了企业发展新业务或实现创新。普华永道全球主席戴瑞礼表示，政府应保持监管政策的稳定性和清晰度，给企业吃一颗定心丸。政府需要在以下几个方面发挥更大作用，包括确保监管适度、合理，对知识资本进行有效保护，保证财务数据真实可靠，增强对所需人才的吸引力。

　　中国国际金融有限公司总裁朱云来认为，简单地简化政府职能不一定能起到真正的效果，充分论证后出台政策、建立社会信用系统以及减税是三个改革优选。

　　负面清单管理将由贸易投资领域推广到行政改革领域。商务部国际贸易谈判代表兼副部长钟山表示，上海自由贸易试验区的一个重要功能，是探索简政放权、创新管理体制。经过五个多月的实践，证明中国实行准入前国民待遇加负面清单是可行的。

　　中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长易纲表示，从正面清单转向负面清单管理，除了权力格局发生改变外，相应的公务员队伍、工作方式、知识结构都需要转变，要让一个过去只知道怎么审批业务的人，转变为事中和事后管理，建立数据库，通过分析数据发现问题。

　　公共财政与地方债务

　　中央财经领导小组办公室副主任杨伟民称，财税体制改革可以概括为以下四条：一是明确事权。针对目前存在的地方政府财力与事权不匹配问题，下一步改革要上收部分事权，下沉部分财力，实现中央和地方政府事权与财力的相对均衡。二是改革税制。重点是完善地方税体系，同步提高直接税比重。增值税要适当简化税率，扩大消费税征收范围，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税和环境保护费改税等。同时，要在中央与省级政府、市县政府之间明确划分各自的主体税种。三是稳定税负。维持财税总收入占国民收入的比例保持不变，中央与地方财力总体格局保持稳定。四是透明预算。实施全面规范、公开透明的预算制度。

　　亚洲开发银行行长中尾武彦认为，在坚持充足性、公平性、简单性、中立性、激励性、前瞻性的原则下，应推出四项具体税收改革措施。第一，鉴于中国财政收入占GDP比重较低，可以通过扩大税基、提高税收征缴率和征税执行能力提高税收占GDP比重。第二，提高累进个人所得税所占比例，在工资基础上增加对资本收益、房产、遗产和赠与财产征税，建立更具累进性的税收体系。第三，进一步扩大增值税税基，增强税收体系的中立性和简单性。第四，税收体系要能够应对环境问题，例如将资源税和与环境污染相关产品的消费税纳入征收范围。

　　美国哥伦比亚大学教授、诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨指出，税收改革对于提升公平和信任十分重要。在现行税收体系中，关于资本收益的税收累进程度不够，扭曲了经济体系，应将资本利得和房产税作为税收改革的重点，整合所有所得税种，将其纳入更全面的累进所得税制。

　　另一方面，要全面解决中国的公共财政问题，地方政府财政尤为重要。中尾武彦指出，当中央政府转移支付无法弥补地方财政缺口的时候，地方政府往往会转向预算外资金，导致地方债务累积，其中近40%的地方政府负债是由不透明的融资平台带来的。

　　对于地方政府债务问题，麦格希财讯集团总裁道格拉斯·彼得森表示，中国地方政府债务令人担忧的不是债务水平高，而是其高增速。中央政府已有改革蓝图，旨在加强对地方政府的问责和提高其行政效率，以确保长期的财政可持续性。地方债务主要由基础设施投资需求带来，提高基础设施项目对债券市场融资的依赖度，将对化解地方债务起到积极作用。

　　谈及地方债问题，财政部部长楼继伟称，地方政府不像中央政府那样承担宏观调控职能，发债可以平衡赤字或融资。但如果地方政府是用当年收入建设基础设施使得后一代人更多受益，可以考虑让地方政府发债，但要严格控制，类似美国的市政债。

　　申银万国证券股份有限公司董事长李剑阁指出，在关注政府债务的同时，应该更加关注企业可能出现的债务风险。最近出现的支付危机显示，政府的资产很健康，一些企业资不抵债导致了市场上的违约。

　　为了确保地方政府举债的可持续性，经合组织在《中国推进包容性增长的结构改革》专题报告中给出政策建议：建立地方政府总债务解决机制；确保地方总体借贷的可持续性；推动地方政府引入权责发生制会计系统并整合预算外机构；允许地方政府保留更大比例的税收收入；针对基础设施建设开发贷款期较长的贷款项目。

　　提速金融改革

　　易纲表示，未来几年，中国的金融改革主要体现在：第一，金融市场对内对外开放，包括设立民营银行、建设多层次资本市场、提高直接融资比重；第二，要素价格放开，未来两年的重点是推进人民币存款利率改革，汇率双向浮动将成为常态，人民币汇率弹性将增加，同时稳步推进资本项目的开放。

　　针对中国金融业存在金融抑制、发展不平衡和潜在不可持续的问题，中国建设银行副行长黄毅说，金融改革最核心的问题是金融资产价格问题。其次是金融市场问题，要大力发展债券、股票、理财、CDS等市场。再次是市场开放问题，要向民营机构开放市场，让更多非国有资本参与。最后是互联网金融问题，要有科学的监管政策，让其良性发展。

　　经合组织报告中指出，成熟经济体金融自由化往往导致信贷激增，这对中国是一个风险，需要密切监控非银行部门的信贷扩张。主要的政策建议有：建立存款保险制度；对向公众发售的投资产品提出更多的组合多元化要求；防范人为降低银行资本充足率的监管套利；通过建立逐渐收窄的银行间短期借贷利率走廊，转向使用利率来调控经济；按顺序实现资本账户自由化，从而限制汇率升值和国内与国外之间的借贷套利。

　　对于中国金融业市场化进程中风险是否可控的问题，易纲回应，政府在大力推进金融改革的同时也会加强金融监管，落实监管标准，建立存款保险制度，完善金融机构市场退出机制，以及加强金融业基础设施建设，保证金融市场安全高效运行和整体稳定。

　　银监会主席尚福林表示，当前同业业务、理财等金融产品不断发展，金融业务链条在逐步拉长，利率风险和流动性风险在上升，市场融资成本在抬高。未来要构筑防范金融风险的三道防线，即加强金融机构的风险管理、完善金融市场的约束和提升金融监管的有效性。

　　约瑟夫·斯蒂格利茨则表示，金融行业对经济稳定会有一定的外部性影响，货币的国际化并非那么重要，尤其是将其与国际国内经济稳定发展相比时更是如此，所以，必须充分了解潜在风险，才能逐步推进货币国际化。

　　国企改革与混合所有制

　　当前国企改革在国有经济布局和提升国企效率两大主题上仍有诸多本质问题亟待解决。布局不合理限制了效率提升，而效率低下又使国企加倍依赖于政府在金融、土地等资源要素上的补贴以及行政垄断。

　　波士顿咨询公司全球董事长保罗·博克纳指出，此番改革旨在从更深层次解决上述问题：宏观层面，通过发展混合所有制，重新调整国有经济的布局方向，破除行政垄断，在多个领域向民间资本、国际资本开放，建设公平的市场环境，提升经济活力；微观层面，通过发展混合所有制，优化国企股权结构，改善治理机制，提升国企效率。

　　充分发挥混合所有制的优势，还需要应对多个难题。

　　第一，谁来发展混合所有制。五粮液集团董事长唐桥认为，无论个体、私营、外资，甚至产业投资基金都可以作为混合所有制的合作对象，而且决不是象征性持股、国企一股独大。具体操作上，国企会比较倾向有市场、技术和产业链的战略合作伙伴。民营和外资企业在选择与国有企业合作时，也会考虑国企资产质量好坏、产业结构是否合理、企业包袱是否沉重、市场资源能否整合等问题。

　　第二，不同行业应如何发展混合所有制。波士顿咨询公司在其提交的《发展混合所有制，完善现代企业制度》专题报告中提出，在保障类行业如公用事业、核能、军工，国有资本应集中布局，实现国有独资或绝对控股，在保证国有控股前提下，可以采用服务合同、BOT协议、特许经营权等不涉及股权的方式引导非公资本参与；在战略类行业如电信、电力、制造、金融、石油，应破除各种形式的行政垄断，实现国有控股为主的混合所有制，可在股权结构中辅以“黄金一股”等机制确保控制权；在竞争类行业，国有资本可参股或逐渐退出。

　　刘世锦认为，在行政垄断较突出的基础产业领域应引入一到两个大型竞争者。比如铁路改革，要拿出几个区域或者几个大项目，让外部投资者包括地方政府和民营投资者组建新的铁路公司；电信领域，允许以民营资本为主发起形成大的电信运营商；石油领域，在上海自贸区建立国际性石油交易中心，放宽放开原油和成品油进口，允许地方炼油厂做大做强，同时开放上游勘探市场。保罗·博克纳强调，要清晰界定分类边界，避免各种利益集团以“国家安全”、“战略需要”的理由在混合所有制中发展，不能将产业链上某个环节的公共事业性质泛化到整个产业链。

　　第三，针对不同类型的国有企业，应选择不同的改制路径。波士顿咨询公司的报告指出，对国有集团母公司下的国有企业，如其行业归类单一，集团母公司可改组为国资管理平台，其原来持有的国企归入平台管理；如其行业类别并不单一，则集团公司可剥离竞争类的非核心主业，划拨到其他国资管理平台持有并管理，或将不同类型的资产分立两个或多个国资管理平台，分别持有和管理；对规模较小、业务相对单一的国企则纳入新设或改造的保障类、战略类、竞争类平台持有和管理。

　　吴思

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