辽宁：建档立卡三个试点开先河

　　《辽宁省扶贫开发建档立卡工作方案》下发后，辽宁省建档立卡和信息化建设工作领导小组经过研究，决定在全省找3个村进行试点，想从中获取点经验、找出些问题、摸索出解决办法以指导全省工作。

　　为此，辽宁省扶贫统计监测中心于4月24日、4月29日、5月6日分别到铁岭市西丰县郜家店镇平原村、丹东市宽甸县步达远镇复光村、阜新市阜蒙县太平镇大道村进行了建档立卡工作试点，为全省建档立卡工作开山铺路。

　　三村为全省探路

　　平原村共有农户620户，村民2195人，此次建档立卡确定贫困户311户，占全村总户数的50.16%，确定贫困人口1129人，占全村总人口的51.44%。

　　该村在建档立卡工作中首先确定了贫困户识别范围，采取“掐两头，留中间”原则，即去掉人均纯收入较高的农户，再去掉人均纯收入较低且无劳动能力和致富愿望不高的农户（五保户和低保户属于人均纯收入较低且无劳动能力农户），把人均纯收入不高、有劳动能力、致富愿望强烈的农户确定为贫困户识别户。

　　贫困户识别范围确定后，平原村两委（支委和村委）班子先将贫困人口指标分解到5个村民小组，由各村民小组提名推荐，报村两委班子审核；村两委班子组织召开村民代表大会，宣读贫困户名单，介绍贫困户情况，然后由村民代表提意见；最后村民代表举手表决，签字确认，进行第一次公示。

　　复光村共有农户334户，村民1155人，这次建档立卡确定贫困户201户，占全村总户数的60%，确定贫困人口635人，占全村总人口的54.98%。

　　在确定贫困户识别范围工作中，该村以本村农村户籍为单位，以户口本上在册家庭成员为贫困人口识别范围，并将农村低保户、五保户、农村城镇低保户和长期人户分离且近期不能回村定居从事生产生活的农户排除在贫困户识别范围之外。同时，把具有劳动能力的困难家庭和申请不上低保户的老弱病残等明显弱势的家庭优先列为推荐名单。

　　复光村在确定贫困户工作中采取如下评议流程：村三委班子（包括支委、村委和村务监督委员会）先将贫困人口指标分解到村所辖的7个村民小组，各村民小组初评会议推荐本组贫困户名单（初评会议由村民小组委员会成员、本组的党员和村民代表参加），报村三委班子初审；村三委班子召开村民代表大会，由各村民小组组长宣读贫困户名单，介绍贫困户基本情况和致贫原因；村民代表进行无记名投票，确定贫困户名单；最后将贫困户名单进行第一次公示。

　　大道村共有农户539户，村民1870人，这次建档立卡确定贫困户298户，占全村总户数的55.29%，确定贫困人口1000人，占全村总人口的53.48%。

　　该村在确定贫困户识别范围方面采取的方式是：只要自身有劳动能力和劳动意愿，有资金或技术上的需求，自认为获得扶持就能在短期内见到明显成效的农户都可以提出申请，但五保户和低保户不包含在内。

　　贫困户范围确定后，由镇、村干部在村民中广泛宣传贫困农户建档立卡工作的意义和方法。村两委班子先将贫困人口指标分解到村所辖的12个村民小组，有需求的农户自愿填写《贫困农户申请书》提出申请，并上报村两委班子（该村贫困户名额是298户、1000人，但申请农户是350户、1177人，申请农户数量超出分配名额17.4%）。然后召开村民代表大会，宣读各村民小组申请农户名单，各村民小组成员对本组申请农户进行商议，根据申请户生活条件、人口数、贫困程度等因素进行筛选，提出本组不应参评贫困户名单，并说明理由，再由全体村民代表对筛选结果进行表决。最后村两委班子成员和全体村民代表对表决结果签字确认，最后将贫困户名单进行第一次公示。

　　建档立卡工作试点经验

　　经过在三个村子进行的建档立卡工作试点，我们认为，要在全省圆满完成建档立卡工作，应该注意以下三个方面：

　　首先，市、县政府重视程度决定建档立卡的成败。从试点情况看，丹东市、阜新市、铁岭市，宽甸县、阜蒙县、西丰县政府和扶贫办对这项工作都非常重视，都根据省办《工作方案》在第一时间出台了符合本地实际的工作方案，把贫困村和贫困人口指标逐级分解到乡（镇）。各级扶贫部门主要领导亲自坐镇指导，保证试点工作顺利完成。

　　其次，乡（镇）领导和村两委是建档立卡成败的关键。通过三个村的试点，我们发现具体工作和繁难工作主要在乡（镇）和行政村当中。如果乡（镇）长或主管乡（镇）长全程指导，具有凝聚力和战斗力的村两委班子按程序具体操作，建档立卡工作肯定能完成得很好，不会出现大的社会矛盾。其中，强有力的村两委班子在贫困农户建档立卡工作中发挥着不可替代的作用，是关键中的关键。

　　最后，切实做到民主、公开是建档立卡成败的基础。在建档立卡实施过程中，尤其是在行政村一级，如果前期能做到宣传到位，确保群众的知情权和参与权，在操作中能够做到召开村民代表大会进行表决，两公示一公告，就能得到绝大多数群众的理解和支持。如果能够做好相关记录、留有影像，档案资料完备，就能经得起群众的监督检查，最大程度减少矛盾。

　　暴露的问题和改进措施

　　市、县在确定贫困村时，在不违背“一高一低一无”原则的前提下，可以根据本地实际情况制定更为具体的原则，例如宽甸县在方案中就加入了同等条件下优先地处偏远的边境村、少数民族村、自然条件恶劣易返贫村、在革命战争和社会主义建设中做出突出贡献至今仍没摆脱贫困等6条细化原则，在实际工作中很具有操作性。

　　市、县在保证2013年末贫困人口总数不变的前提下，在本区域范围内可以进行调整，也就是可以对我省2012年建档立卡的数据进行调整，市可以对面上县（市、区）进行调整，县（市、区）可以对乡（镇）和村进行调整，但省办在《实施方案》中对重点县确定的贫困人口数量，市不能调整。

　　贫困村数量较多的县（市）在分配贫困人口时不要将贫困人口全部放在贫困村，也要将部分贫困人口放在非贫困村，但各县（市）可以根据下一步扶持工作需要提高贫困村的贫困人口比例。

　　贫困户初选名单可以采取农户自愿申请的方式，也可以采取推荐的方式，无论采取何种方式，都要将贫困人口名额分解到村民小组。采取推荐方式的村，为体现真实、公平、公正，可吸收党员、村民代表和村民小组成员共同推荐。另外，初选名单采取推荐方式的村，在经过两公示后要让贫困户补填《贫困农户申请书》，以完善程序，以备检查。

　　国家和我省建档立卡工作《实施方案》中，没有明确是否将五保户和低保户纳入到贫困户建档立卡工作中，经与国办咨询，只要五保户和低保户自己提出申请，并在村民代表大会上通过就要确定其为贫困户，如没有主动申请或在村民代表大会上没有通过，则不将其列为贫困户。如果贫困户初选名单采取推荐方式，五保户和低保户是否纳入贫困户初选名单由村两委会自行决定，前提是要保持社会稳定，不要出现上访告状等情况。

　　省办《实施方案》将国标和省标名额一并分解，在村一级具体操作过程中可以不分国标和省标，统一确定贫困户初选名单。待村民代表大会评选结果确定后，由村两委会成员、各村民小组成员和各村党员开会进行协调平衡，划分国标和省标名单。

　　如果村两委班子工作能力不强，在村民中的威信不高，建议在县（市）扶贫部门指导下，乡（镇）政府派专人驻村协助开展工作，否则这项工作就搞不好，即使评选出来了，也易引起群众不满，引发社会矛盾。

　　在前期宣传和具体操作过程中要向农户说明贫困户与低保户在扶持方式上的区别。要强调确定为贫困户后，并不是马上就开展扶持，甚至在一段时间内都得不到扶持，以降低贫困户期盼值，减少不必要的矛盾。

　　在建档立卡工作进行中，要注意做好相关记录（如村民代表大会民主评议会记录、村民代表签字单、村民代表大会民主评议统计表等）、影像资料的摄制，各种档案材料要完备，要妥善保管，以应对群众和各级部门的监督检查。

　　5月12日，全省扶贫办主任建档立卡培训班在沈阳举办。14个市，绥中、昌图县，15个扶贫工作重点县以及部分面上县扶贫办（局）主任（局长）等60余人参加了培训。省扶贫办主任柴久凤参加培训并讲话。

　　柴久凤指出，实施精准扶贫，是扶贫开发工作的重大创新，实现准确识别，建档立卡，是实现精准扶贫的前提和基础，是今年扶贫开发工作的一号工程。

　　这次培训就是要大家搞清楚具体的操作规则和要求，就是要通过贫困识别、建档立卡、信息化动态管理，实现政策、资金、项目瞄准扶贫对象，提高扶贫的精准性、有效性、持续性。省扶贫办已经下发了《辽宁省扶贫对象建档立卡工作方案》，提出了工作目标、工作内容以及方法和步骤，各级扶贫部门主要领导要亲自抓，安排骨干力量，保质、保量，如期完成。

　　全省承担定点扶贫任务的省（中）直定点扶贫单位，贫困村所在的市、县（市、区）机关、事业单位和省国有企业、社会团体都要向贫困村派出扶贫工作队，进行定点、定人、定责帮扶，保证1780个贫困村，每村都有驻村工作队，每户都有帮扶责任人。

　　（作者系辽宁省扶贫统计监测中心副主任）

　　沈新忠