西藏扶贫开发工作调研报告

　　为了解西藏自治区落实中办、国办25号文件精神有关情况，总结西藏扶贫工作的特点和经验，7月1日-13日，国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会主任范小建率调研组赴西藏自治区调研扶贫开发工作。

　　调研组一行深入拉萨市堆龙德庆县、当雄县，日喀则地区江孜县、亚东县、日喀则市、拉孜县、萨嘎县，仲巴县，阿里地区措勤县，那曲地区尼玛县、申扎县、班戈县、那曲县等13个市县的乡、村、合作社以及农牧民家中了解情况，召开座谈会16次。在拉萨期间，调研组听取了自治区农牧厅和扶贫办的情况介绍。自治区党委书记陈全国、常务副书记吴英杰等会见了调研组一行。

　　新纲要实施以来，西藏扶贫开发工作取得显著成效，贫困人口从2010年的117万减少到2013年的72万，下降38.5%；贫困发生率从2010年的49.2%减少到2013年的28.8%，下降20.4个百分点；农牧民人均纯收入从2010年的4319元提高到2013年的6578元。农牧民安居工程全面完成，有46.03万户、230万农牧民群众住上了安全适用的房屋，解决了60万农牧民的安全饮水问题。无电建制村全部通电，乡镇和建制村公路通达率分别达到99.7%和97.4%，84条溜索改桥任务全面完成，4万多名群众结束了靠溜索出行的历史。农牧区义务教育免费“三包”全面实施，以免费医疗为基础的农牧区医疗制度实现全覆盖，农村低保、养老保险等民生政策保障了群众的基本生活。扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段，转入加快脱贫致富、缩小发展差距的新阶段，不仅在新农村建设、小康社会建设中发挥了重要作用，而且为巩固边疆、增进民族团结、保持社会稳定做出了重要贡献。

　　同时也必须看到，西藏仍然是全国贫困发生率最高的省份，相对贫困问题依然突出，扶贫开发依然是西藏一项长期而艰巨的历史任务。

　　西藏落实中办25号文件精神有关情况

　　中办25号文件出台后，西藏自治区党委、政府高度重视，立即进行了传达学习，并根据文件精神，结合本区实际，制定了《关于贯彻<关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见>的实施意见》，已于近期印发全区贯彻执行。

　　西藏自治区的实施意见是一份具有西藏特点的好文件，应予充分肯定。

　　文件对现阶段的扶贫工作定位准确，做到了思路更加明确，重点更加突出，资金监管更加细化，明确要求自治区强基惠民驻村工作队在精准扶贫工作中要发挥重要作用。在完善管理体制、强化资金监管、突出帮扶重点、推动金融扶贫等方面，自治区很好地理解了中办25号文件精神，很多思路和做法对于面上工作，有一定借鉴和指导意义。

　　（一）管理体制做到“四到地”

　　西藏是唯一一个全行政区域纳入集中连片特困地区的省区，在贯彻落实中办25号文件的实施意见中，自治区把管理体制的改革放在各项改革的首位，明确了“区负总责、地市直管，县抓落实，乡镇专干”的体制。

　　考虑到西藏县一级行政管理能力比较弱，履行权力难度大，自治区从实际出发，提出了资金、任务、权力、责任“四到地”，将扶贫项目的审批权下放到地（市）。自治区一级主要是在宏观上统筹协调、整合资源并进行指导监督。地（市）级直接负责所辖县、乡、村的脱贫规划和资金落实，同时审批检查验收扶贫项目。县级要确保落实工作到人、帮扶到户。同时在乡镇设置扶贫专干，专司扶贫。这样明确事权，理顺了管理体制，又符合西藏实际情况，很有特色。

　　（二）突出重点，划定重点贫困县、乡、村

　　“八七扶贫攻坚计划”结束之后，西藏被明确为集中连片的贫困地区，不再划定重点县，这同时提出了一个问题，“都是重点就没有重点”，为此自治区在过去十几年一直在进行积极探索。

　　西藏在此次贯彻中办25号文件精神的过程中，充分认识到突出重点的重要性，明确提出在抓好建档立卡的同时，要突出重点，缩短战线，依据贫困人口、贫困发生率、GDP、财政收入等指标，研究确定扶贫工作重点县、重点乡镇、重点村，并按照分级负责的原则，自治区负责重点县、地（市）负责重点乡（镇）、县负责重点村，将资源要素向重点区域集聚，集中力量解决最贫困地区的发展难题。这个思路对于集中连片地区的扶贫攻坚是个突破，对面上工作有指导借鉴意义。

　　（三）整体发展与扶贫开发相结合

　　在片区当中强调整体发展与扶贫开发相结合，就是要继续坚持“大扶贫”的工作格局，强调各方面要形成合力，特别是在强调精准扶贫的情况下，仍然要充分发挥好各职能部门的作用。

　　西藏的实施意见结合中办25号文件的“六项改革，十项重点工作”，提出了“基础设施建设扶贫、教育和培训就业扶贫、文化和卫生扶贫、科技扶贫、产业扶贫、援藏扶贫、边境和人口较少民族扶贫、生态扶贫、易地扶贫搬迁、贫困人口社会保障”十项重点工作。自治区要求行业部门把力量向贫困地区倾斜，着重解决基础设施和社会事业发展的问题。而特惠性政策要瞄准贫困村、贫困户，结合建档立卡来落实，更好地体现整体发展与扶贫开发相结合的原则。

　　西藏扶贫工作的几个特色

　　（一）扎实深入的驻村工作队

　　从2011年起，西藏自治区党委决定向全区5464个行政村（居委会）每年选派2万多名优秀干部组成驻村工作队，每个行政村选派4名干部，实现驻村（居委会）工作全覆盖，并要求工作队常年驻村。其主要任务为“建强基层组织、维护社会稳定、寻找致富门路、进行感恩教育、办实事解难事”。

　　三年多来，无论是古城拉萨还是后藏大地，无论是羌塘草原还是雅鲁藏布江畔，都能看到驻村工作队队员们忙碌的身影。他们与群众零距离接触、面对面沟通、心贴心交流、实打实办事，得到了群众的认可和拥戴。

　　在25号文件实施意见中，西藏自治区进一步明确了驻村工作队的扶贫职责，要求村党支部第一书记和驻村工作队长要积极参与扶贫开发各项工作，协调资金项目，把驻村工作队单位作为帮扶单位，驻村工作队员作为帮扶责任人。

　　西藏驻村工作队的成功经验首先在于领导重视，工作机制完善。自治区、地（市）、县和区（中）直单位共设立强基惠民办公室（简称“强基办”）220余个，负责组织、指导、督促强基惠民工作。各级强基办共抽调工作人员1000余人，其中纪检监察系统干部约占50%。

　　其次，驻村纪律严明，严禁擅自脱离岗位。自治区强基办会同组织部定期对干部驻村情况进行巡视，对擅自脱离岗位者给予处分。

　　再次，政策保障到位，免除驻村干部后顾之忧。每个工作队根据行政村规模大小，由自治区财政安排10万或15万“办实事”经费。此外，全区按艰苦程度分为二、三、四类地区，驻村工作队员对应享受每天50、65、80元生活补助，并有30万元的人身意外保险。此外，派出单位根据自身能力还给予驻村干部每天数十元至数百元不等的补助。

　　第四，与干部提拔使用挂钩。区党委组织部门、驻村干部单位在用人导向上，把干部驻村及其工作成效作为主要衡量指标，发挥“风向标”、“指挥棒”的作用。

　　（二）各具特色的专业合作组织

　　调研中发现，西藏农牧区群众探索建立了不少与扶贫相关的专业合作社，这些合作社组建的原因不尽相同，但都有扶贫方面的考虑。比如尼玛县中亚乡嘎庆村是牧业村，平均海拔4500米以上，为了抵御自然风险，于2001年成立了牧业合作社；日喀则拉孜县曲美乡吉祥养殖合作社是村中能人边坝多吉从电视里了解到内地专合组织的先进经验之后，在当地扶贫部门的动员下，组织村里贫困户成立的；那曲地区班戈县普保镇格色二居委会则是利用其城乡结合部的区位优势，在扶贫部门支持下，发展了集体奶制品加工厂和砂石加工厂。

　　此外，合作社运营方式也各不相同。嘎庆村牧业合作社的年终分红按照入股草场加牲畜占45%、劳务55%的比例进行，分配前留下利润的4%作为积累，这样既尊重了牧民的财产权，又调动了生产者的劳动积极性，同时合作社提供的公共服务也增强了集体的凝聚力。那曲地区申扎县下过乡那宗三村专合组织将每年总收入按入社草场面积、牲畜数量和投入劳动量分红，各占22.1%、22.1%、55.8%的比重，由村委会副主任负责劳动分工和计分工作。格色二居委会则是采用了“公司+合作+牧户”的组织管理模式。那些有扶贫资金支持的合作社，一般都优先考虑贫困户参与项目实施或安排就业，有的对干得好的给予奖励，对工作不努力的还要给予批评。

　　群众反映，合作社可以克服一家一户分散经营的弱点，共同抵御自然风险；有利于减少草场纠纷，合理利用草场资源；有利于合理安排和使用劳动力，方便更多孩子上学；也有利于自治区各项惠农项目的实施。调研组一行所看到的专合组织形式各异、各具特色，但农牧民群众通过合作的方式，把有限的资源整合起来脱贫致富的意愿是相同的，也充分反映了人民的智慧和开拓创新的精神。

　　（三）广泛实施的扶贫贴息贷款

　　2011年-2014年5月底，西藏累计发放扶贫贴息贷款168.73亿元，贷款余额125.27亿元，其中支持扶贫龙头企业11家、农牧民经济合作组织485家，受益农牧民群众27万户。在扶贫个人贷款方面，西藏实现了对包括贫困户在内的所有农牧民的全覆盖，由财政贴息执行年息1.08%的扶贫利率。农业银行对所有农牧户进行信用评级，分别发给钻石、金、银、铜卡。钻石卡1、2、3星对应信用贷款额度为10万、15万、20万，金卡3-5万元，银卡2-3万元，铜卡1万元。在经过当地财政和扶贫部门审核后，农牧民无需抵押即可获得贷款，周期一般为1-3年。农牧民群众对贴息贷款的使用，不仅为贫困群众提供了可靠低廉的再发展融资渠道，而且激发了他们自我发展的内生动力，培养了他们的经营意识和诚信意识。

　　除针对农牧民的小额贴息贷款外，区扶贫办、区财政厅、中国人民银行拉萨中心支行等部门联合制定出台了《关于进一步推进扶贫贴息贷款工作意见》、《关于项目扶贫贴息贷款使用管理意见》，将扶贫龙头企业、农牧民专合组织、致富带头人纳入到扶贫贴息贷款受益范围，支持各类企业通过壮大产业带动贫困群众就业增收，原则上每使用5万元项目扶贫贴息贷款要吸收1名建档立卡扶贫对象就业。

　　同时，自治区充分发挥扶贫互助资金手续简单、无抵押等优势，2011-2013年在23个县、108个村开展了贫困村互助资金试点，落实财政资金2600万元，其中中央财政资金230万元，受益农牧户1010户（贫困户418户）；发放借款485万元，其中贫困户借款334万元，占借款总数的68.9%。

　　建议

　　西藏驻村工作队的成功经验有四条：一是领导重视，二是纪律严明，三是保障有力，四是与提拔使用挂钩。得不到领导的重视，特别是地方党政领导的重视，就不能选派如此大规模、高素质的驻村工作队伍；没有了严明的纪律，驻村工作可能流于形式，不能深入；缺少了有力的保障措施，干部驻村工作就不可持续；不能与干部提拔使用挂钩，就不能充分调动驻村干部的工作主动性和积极性。建议进一步总结西藏驻村工作队的做法和经验，供其他地区在工作中参考借鉴。

　　支持和引导农民合作组织健康发展，从政府的角度来讲，要把握三点：一是要尊重农民的财产权，制度的设计一定要建立这个基础之上。二是要尊重农民意愿，要坚持入社自愿、退社自由的原则。三是尊重市场规律，对群众根据市场需求选择的经营方式和产品类型不能越俎代庖，多加干涉。合作社的劳动管理也要适应市场化的要求，同时，要加大对农民合作组织的指导和支持，积极探索财政扶贫资金（包括财政贴息贷款）支持农民合作组织的模式，让合作社尤其是合作社中的贫困户成为扶贫项目的直接受益主体。

　　调研中发现，很多贫困户经过到户项目的扶持，已经具备了运用信贷资金的能力。因此，建议加强对扶贫贴息贷款工作的引导，中央财政专项扶贫资金到省之后，鼓励地方增加扶贫贷款贴息，扩大扶贫信贷资金规模。对西藏而言，在目前涉农贷款对所有农民普惠的基础上，可考虑结合建档立卡，给予贫困户更加优惠的贷款利率。

　　国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会调研组