《预算法》修订十年博弈

　　十年磨一剑，新《预算法》在人大对政府预算监督、允许地方政府发债等方面，都有很大进步。

　　素有“经济宪法”之称的《预算法》，在经过四次审议之后，完成了20年来的首次大修。

　　8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（下称“《决定》”），并重新颁布修订后的《预算法》，《决定》自2015年1月1日起施行。

　　本次《预算法》修订可谓“十年磨一剑”。从2004年《预算法》修改纳入十届人大立法规划至今已过了十年光阴，过程漫长而曲折。

　　之所以经历长时间的修改、审议，是因为预算制度高度重要、高度复杂，对国家经济、政治和社会多方面影响巨大，牵一发而动全身。

　　新《预算法》无论是在立法宗旨修改、保留央行国库原有条款，还是在人大对政府预算监督、允许地方政府发债等方面，都有很大进步，已经接近在现有国家基本政治制度格局中修改《预算法》的最高极限。

　　允许地方发债

　　如何防控地方债务风险，成为《预算法》修改过程中高度关注的焦点问题。现行《预算法》关于地方各级预算不列赤字的规定给地方政府发债设立了闸门，却没挡住地方政府变相举债的脚步。过去几年，地方政府债务规模迅速上升。

　　地方自主发债是否开口，在《预算法》修订中争议很大。

　　修改后的《预算法》明确规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。并规定，资金用途只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

　　目前，已有上海、浙江等地方政府试点自发自还地方债，2014年确定自发自还债务规模总计为1092亿元。

　　现行《预算法》规定“不列赤字”，脱离发展实际，也不符合国际惯例。地方政府发展经济离不开举债，不让公开发债，很多地方就采取形形色色融资平台来“曲线救国”，结果缺少规范、缺乏监督，酿成了不少糊涂账。

　　新《预算法》在部分“开闸”地方发债的同时，也做出了诸多具体规定，以严格防范债务风险的扩张。

　　比如限定了举债主体、方式和规模，明确举债的用途应当是“预算中必需的建设投资的部分资金”，“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”，并要求对本级政府举借债务的情况做出说明。

　　此前审议中，不少委员担心地方债闸门一旦拉开，能否抵御债务风险。新的《预算法》新增规定：“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”。此前，部分官员靠大量借债拉动GDP搞业绩，职务调动后“拍拍屁股走人”，此次《预算法》修改增加问责机制，地方政府违反预算法规定举债的，直接负责人员或将被撤职和开除。

　　明确央行经理国库

　　现行《预算法》第四十八条规定，“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。同时还指出，“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督。”

　　但在草案二审稿中，此项规定发生了较大变化，草案删除了“人民银行经理国库”的表述，强调“各级政府及其财政部门应当加强本级国库的管理和监督”，并在最后提出“国库管理的具体办法由国务院规定”。

　　这样的说法实际上就默许了从此“央行经理国库”改为“央行代理国库”。换言之，央行过去对财政部如何使用国库资金具有一定的监管权，而改为“代理”之后，仅负责财政资金的收与支。有专家委员把这种变化形象地称为，央行角色的变化相当于从“会计”到“出纳”。这样的变化表示，财政部希望进一步加大对财政资金的掌控权。

　　对于上述修改，财政部门曾予以解释，称2001年以来财政资金管理模式已发生变化，实行的是商业银行支付、人民银行再清算的模式。财政部门把国库结余资金存放到商业银行，可获取利息收入，有利于国库资金的保值增值。央行则强调，央行经理国库才能体现出职责分离和权力制衡。

　　三审稿中则基本延续了二审稿的表述，仅做微调，即把“各级政府及其财政部门”中的“及其财政部门”的表述删掉，未恢复“中央国库由中国人民银行经理”的规定。

　　《预算法》修正案四审稿，最终恢复了现行法中“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。

　　新《预算法》虽然恢复了央行国库经理制，但仍允许财政专户(各级财政部门在商业银行及其他金融机构开设的资金账户)存在，没有明确提出“两个直达”，所有公款从缴款人账户直达国库单一账户，所有公款从国库单一账户直达供应商或收款人账户，财政专户的存在，就为“小金库”留下了隐患。

　　财政专户的秘密

　　现行《预算法》保留了所谓的“预算外资金”，是计划经济向市场经济转轨过程中的畸形产物。

　　“财政专户”实际上就是那些国库管理之外的非税收入、专项基金等，它们不经中国人民银行，而是财政部门直接和商业银行对接。但实践证明，这部分资金在各级财政部门都成为“小金库”和腐败丛生的土壤。

　　二审稿还增加了“依法设立财政专户”，但同时补充说明了包括国库和财政专户在内的“全部收入和支出”都应当纳入国库单一账户体系进行管理。按照二审稿的说法，实际上是默许了“财政专户”的合法地位。

　　诸多财政专家认为，“国库单一账户体系”和“国库单一账户”，虽只两字之差，但意义相去千里。

　　复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森表示：“这是两个完全不同的概念，也意味着两种完全不同的制度安排。”将“财政专户”与“国库”相提并论，意味着法律允许国家预算资金可在多个地方和多家银行分散存放，而不是只存储在中国人民银行一家，这实际上否定了央行“国库单一账户管理”的体制。

　　专家们认为，这为腐败寻租提供了依据。在专家们看来，二审稿的有关规定实际上是削弱了对财政部门的监管，而且还予以财政专户“合法地位”，这是预算公开透明的一种退步。

　　三审稿继续保留了“财政专户”的表述，但是增加了财政专户必须“法律有明确规定或者经国务院批准”才能设立。同时，将“各级政府及财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”改为“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”。

　　新《预算法》第五十六条则修改为：“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。”

　　有专家称，至于财政专户，并非不可以存在，但是不论是国库单一账户还是财政专户，都要加强法律和全国人大的监督，而不仅是国务院。

　　公众对预算的监督

　　如何解决公众“看不懂”预算问题一直是历次修改的讨论热点。新《预算法》建立了全口径预算，今后除了国家秘密，所有的预算、决算，都要公开透明。

　　从现行《预算法》“只字未提”预算公开，到二审稿将向社会公开预算、预算调整、决算写入总则，再到三审、四审将预算公开的时效、内容等条款补充入法，并强调要公开机关运行经费和政府采购情况，《预算法》的修改一步步完善，充分保证公众的知情权。

　　上海财经大学教授蒋洪认为，除了加大人大代表和公众的专业知识水平，公开的信息更细化才是解决“看不懂”问题的根本。从要求政府对“本级政府举借债务的情况”以及一些重要信息和事项做出说明，到明确一般公共预算支出中的基本支出“可按经济性质分类编列到款”，修改后的预算法又往前迈进一步。

　　“现行按功能分类公开，公众只能了解钱是用到了教育方面，还是科技方面；按经济分类公开，公众就能直观看到政府支出中，多少钱用于发工资、多少钱用于购公车，更容易判断钱花得是否合理。”蒋洪说。

　　新《预算法》强调，未按规定公开或做出说明，将被追究行政责任。下一步，如何贯彻落实至关重要。如三公经费，应把数字算清楚，接待了多少批人次、人均消费多少钱，其中吃饭多少、住宿多少、烟酒多少等，给百姓一本“明白账”，这样的监督才更有力更有效。

　　新《预算法》围绕财政收支监督和公开力度都有明显加强。政府预算的公开与透明，既是现代财政制度的基本特征，也是现代国家治理的题中应有之义。

　　引人关注的是，所有的财政收入都要纳入预算，这是完整性约束，预算之外不得存在台面下收入支出。

　　本刊记者 赵静／文

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