关于世界大城市可持续交通发展趋势的思考

　　在全球，城市交通所带来的负面影响不断呈现，温室气体排放、交通拥堵、环境污染、能源消耗、资源紧缺、交通事故等问题日益突出，给全球城市的城市建设、居民生活和生产活动造成了严重的影响。在中国，城市交通带来的问题更为严重和迫切。相比国际城市达到50%城镇化水平所需近百年的时间，中国城镇化历经的时间更短。同时，中国大城市的人均碳排放量接近10吨每人每年，甚至高于美国大城市水平。其中，城市交通所占比例虽然较小，但增长幅度却是最快的。所以，未来中国城市人均碳排放量将在很大程度上取决于交通行业的排放量。

　　一、微观个体出行趋势

　　在发达国家，乘坐公共交通和骑自行车正演变为时髦的趋势。研究指出，即便在机动车保有量和使用率极高的美国，年轻一代的美国人开车已经不再是身份的象征；相反，越来越少的美国年轻人选择开车出行。这主要归咎于以下三个方面的原因：社交媒体的普及带来出行需求的降低；就业率下降导致汽车消费水平下降；在文化上和社会认知上，对年轻一代的美国人来说，买车或者开车己不再是“时髦”的事物。这其中，文化和认知上的变化被认为是美国开车人群下降的主要原因。

　　随着开车比例的下降，乘坐公交和骑自行车的比例正快速攀升。尽管美国自行车出行比例与中国相比仍微乎其微，但在近几年呈快速上升趋势。尤其是过去十年里，美国自行车通勤人数增长了近80%，这一趋势在美国的大城市尤为明显。

　　为适应自行车通勤人数的增长，越来越多的城市（如纽约、芝加哥）己开始制定城市自行车规划，并引进公共自行车项目。观念和认识的变化能够深刻影响个体居民的出行选择。如何唤起居民自觉与自愿地选择绿色、低碳的出行方式，这值得正处于快速机动化中的中国城市思考。

　　二、宏观可持续交通的政策发展趋势

　　从宏观交通政策的发展来看，在过去50年里，国际大城市演化出很多可持续交通政策的创新，包括基础设施上的大容量快速公交，交通需求管理上的低排放区和拥堵收费，技术上的谷歌公交信息平台，以及规划上的完整街道和步行街区等概念。

　　这些政策创新自提出以来，迅速在全世界产生了广泛的影响。这些可持续交通政策创新可大致分成为“拉”和“推”两种策略：所谓“拉”，是指通过公共交通、自行车、步行等基础设施供给端的政策，指引导公众在出行模式上向公共交通倾斜，将居民“拉”到绿色交通工具与轨道上；所谓“推”，是指通过影响交通需求端的政策，即行政政策与经济政策，引导公众减少对小汽车的青睐，将居民从小汽车出行模式上推出去。

　　在可持续交通基础设施供给上，截止2012年，全世界有189个城市有地铁覆盖；168个城市有大容量快速公交系统；近600个城市有公共自行车项目。这为政府节省了很大的财政支出。根据国际能源署的统计，在全球范围内，同样的交通出行需求下，减少道路比例、增加大容量快速公交和轨道交通的比例，能够为政府减少近20万亿美元。

　　但是基础设施政策的创新只是近几年可持续交通政策创新中的一小部分，交通需求管理政策在这几年中也快速增长。例如，中国城市一直是车辆限额政策的先行者，并探索出不同的车辆限额政策，例如北京的摇号政策、上海的拍卖政策，以及广州的摇号和拍卖相结合的限购政策。

　　然而，除了车辆拥有的限制外，中国城市在控制车辆使用上的经济手段仍然缺乏，尤其是对缓解交通拥堵及改善空气质量贡献巨大的拥堵收费和低排放区政策。基于广泛的实地调研和访谈，世界资源研究所比较分析了斯德哥尔摩、伦敦和新加坡的拥堵收费政策和低排放区政策。这些城市不仅成功地实施了这些政策，而且得到了公众的广泛认同。尽管同样采取了拥堵收费政策，但是斯德哥尔摩、新加坡与伦敦在政策定位和目标、出台方式、收费对象与费率、技术实施，以及资金再分配等方面都存在明显差别。例如，拥堵收费在伦敦的出台得益于中央政府自上而下的支持以及大伦敦市政府自下而上的政治决心；拥堵收费在斯德哥尔摩则是通过近半年的测试期与民众公投得以推出；拥堵收费在新加坡则是完全政府主导模式的典型。

　　此外，我们总结了成功实施拥堵收费和低排放区政策所需要的关键因素：城市领导者的高瞻远瞩和积极推行；国家层面为政策提供法律、研究等多个方面的保障；政府和公众有效的沟通为政策的推广奠定了基础；跨部门协调机制的简化，降低了沟通成本；系统因地制宜的技术选择和成功运行提高了公众的支持度；可靠的技术为系统的实施提供了运营和管理上的保障；多种完善的配套措施（公交、规划等）提供了其他高质量的出行选择；透明的资金分配使民众对系统的长期实施坚定了信心；细节决定了政策的成功。

　　三、加速可持续交通政策在全球的采纳趋势

　　根据创新理论，政策从创新到扩散经历五个阶段：革新阶段、早期实施阶段、早期多数实施阶段、后期多数实施阶段、落后阶段。

　　据这一理论统计得出，不同的可持续交通政策存在不同的政策创新和扩散阶段，并呈现很强的地域性。例如地铁、大容量快速公交处于多数实施的阶段；而限制机动车进入中心城区的做法仅在欧洲城市得到广泛普及，但在亚洲城市很少见。另外，大部分需求管理政策（包括拥堵收费和机动车限购）仍处于早期革新阶段；这些政策由于“试水”者的较少，也面临着决策者和公众接受程度的考验。

　　比较国际大城市在机动化发展的不同阶段，可以看出及早采纳可持续交通政策具有巨大的先发优势。比较国内外的城市在可持续交通政策出台的时间点，可以看出国内城市在制定可持续交通政策的问题在于：

　　一是政策出台时间点相对晚，力度薄弱，作用有限。国内外成功解决机动化和经济发展耦合问题的城市，无一例外均在城市机动化的初期或快速上升初期采取了大力度的限制政策，例如新加坡、东京、上海等。对于大力度政策实施较晚的城市，例如北京、伦敦、纽约，不仅对政策力度要求更高，且实际的实施难度、政策效果都受到了影响。

　　二是现行政策依赖仅行政手段，缺乏经济杠杆这一有效手段。虽然一些城市已经及时采取了包括限行、单行道、高峰限入等行政措施，这些措施只是短期缓解了问题，并没有从根源上解决机动车时间和成本的“综合经济性”更高的问题，而且随着机动车数量的增加，其作用也很快被稀释。因此，使用经济手段，使机动车使用者承担起机动车产生的“外部不经济”，是驱动居民改变出行方式选择的动力。

　　解决上述问题，需要城市在制定交通政策中具有先发、主动和前瞻性，而非被动解决和响应当下的交通问题。事实上，香港的一系列交通规划和政策并不是在交通问题最突出的时间点出台的。但该城市未雨绸缪，很多政策是针对未来可能产生的交通问题制定的。例如，香港在1979年“香港内陆交通白皮书”10年交通规划的综合报告里，提出包括改善道路系统、扩大公交服务、集约道路使用等政策建议。此外，东京、新加坡在机动化发展的初期，都无一例外地采用了系统的、大力度的经济手段来扼制城市交通问题，如更高的停车价格、车辆配额和拥堵收费。这些措施不仅可卧在短期内取得较为明显的效果，如控制城市交通用地并减排，同时也为公交发展和城市规划等长期政策“购买”时间。

　　这些处于革新阶段的政策，对于希望规避风险的决策者并不具有吸引力。所以，加速可持续交通政策在国内城市的普及很大程度上取决于三大因素：一是决策者的政治意愿；二是实施者的技术实力；三是完善的制度保障机制。

　　文/世界资源研究所城市和交通项目主任 张海涛