韩国FTA战略的背景、效果及推进方向

　　韩国作为世界主要经济体，结合自身国情和发展需要，将推进商签自由贸易协定（FTA）作为国家战略，通过难易相间整体突破、官民并举加大投入等方式，广泛调动社会资源，努力构筑覆盖全球的FTA网络体系，取得明显效果，在激烈的国际竞争中赢得先机，变“被动接受”为“主动塑造”。这对中国适应经济全球化新形势、构建开放型经济新体制具有借鉴意义。

　　韩国FTA战略的背景和动因

　　韩国是国内生产总值（GDP）全球排名第14位的世界主要经济体，但国土面积小，5000万人口的内需市场潜力有限，是典型的外向型经济。根据韩国贸易协会报告，21世纪头十余年，出口对韩国经济增长贡献率平均超过70%，最低为51%（2012年），最高达172%（2009年）。[1]

　　随着经济全球化趋势的深入发展，在愈加激烈的国际贸易竞争中抢占先机，已成为全球主要经济体的必然选择。韩国在经济发展与对外关系中，着力推动自由贸易，将加快对外商签FTA战略作为国策，其背景和动因主要有三个方面。

　　一、源于贸易立国的发展战略

　　韩国一直是典型的农业社会，自然资源禀赋并无优势。20世纪50年代，一度沦为最贫困国家，人均GDP仅80美元。面对资源匮乏、技术落后、资本短缺的基本国情，以及国内市场饱和、国际收支恶化等现实困境，韩国政府于60年代中期提出“出口第一主义”方针，走上“贸易立国”之路。

　　韩国着力发挥三面靠海的地缘区位优势，依靠廉价的劳动力，大力发展加工出口产业。由于转向及时、措施得力，抓住了发达国家劳动密集型产业走下坡路的机遇，韩国外贸规模迅速扩大，国民经济大幅提高，迅速摆脱了贫穷。出口额从1962年的0.55亿美元升至1988年的607亿美元，20世纪六七十年代出口增长率大多超过40％，同期国民生产总值（GNP）平均增长率近10%。[2]外贸和经济高速增长，拉动了产业结构不断升级，韩国迅速完成由传统农业社会向现代工业社会的转变，创造了世界瞩目的“汉江奇迹”。

　　过去几十年间，无论谁上台执政，扩大贸易出口一直是韩国的核心政策。随着“贸易立国”之路越走越宽，韩国1996年加入经济合作与发展组织（OECD），同年成为世界贸易组织（WTO）创始国。

　　二、基于区域合作的贸易潮流

　　随着世界范围内经济全球化的深刻变革，国际分工更加细化，贸易自由化进程加快。在经济关系相对紧密的国家间，逐步形成建立特惠贸易和政策互助体系的地区合作新潮流。

　　受此趋势冲击，在多边主义思潮框架下构建的全球贸易机制，已难以有效满足许多国家的现实要求。加之多哈回合谈判屡屡受挫，严重冲击国际社会对贸易多边主义的信心，地区和国际经济金融危机频发，贸易保护主义抬头趋势明显，各国纷纷在WTO框架下积极寻求建立更高效的自贸机制，实现贸易自由化和商品自由流动。在此情况下，缔结双边或区域FTA即成为各国选择。

　　FTA是独立经济体之间以自愿结合方式，为消除贸易壁垒、促进商品和服务的自由流动，就贸易自由化及其相关问题达成的协定。双边或区域FTA具有涉及面更广、自由化更高、启动相对容易、谈判时间较短、显现实效更快等特点，不仅有助于消除发展水平不同、特点各异国家间的贸易壁垒，还有助于综合两个或多个国家力量共同应对全球化挑战及危机。

　　三、迫于重大危机的思路转换

　　冷战结束后，国际经济体系向全球统一的世界市场过渡，韩国对美国市场高度依赖所引发的问题逐渐显现。作为产业化水平较高、产业结构和体制较发达的OECD国家，韩国已有一定资本主动采取措施，考虑通过发展地区合作予以积极应对。

　　1997年亚洲金融危机之前，源于多边贸易体制的蓬勃发展和“贸易立国”战略的显著效果，韩国实现经济迅速起步，取得巨大发展成就。在此期间，韩国虽对参与区域及跨区域合作机制的态度稍显积极，但实际上仍坚持WTO体系下的全球贸易多边主义和以APEC为代表的区域多边主义，地区经济政策只停留在浅层探讨。

　　在亚洲金融危机的冲击下，由于经历货币大幅贬值、外债急剧增加、企业批量垮塌、国家濒临破产的切肤之痛，韩国逐步认识到，任何国家和地区如果忽视区域经济合作，排斥建立双边及区域自贸安排，都将会失去越来越多的贸易和投资机会，最终势必在经济全球化进程中被边缘化。在危机裹挟下，韩国开始调整思路，追赶国际潮流，接受区域主义，积极构建FTA，将之提升为国家战略。具体实践中，韩国在继续参与推动多边自由贸易进程的同时，将更多精力转向构建以双边和小多边为主的FTA网络体系，减少对世界多边贸易体系的过度依靠，降低对美国及其主导的国际货币基金组织（IMF）的单纯依赖，努力改变地区双边或区域经济合作机制建设一片空白的状态。

　　韩国FTA战略的推进效果

　　韩国政府2003年开始勾画FTA路线图，编制发展规划，制定短期和中长期推进战略。随着实践的不断深入，其规划不断翻新，布局更趋合理，战略逐步明晰。

　　一、由点到面，逐一突破，处处开花

　　智利是韩国实施FTA战略的试验场。韩国于1998年11月将智利确定为谈判对象国，1999年底正式开启谈判，2003年2月签署协定。韩国将智利作为首个FTA谈判对象，主要是考虑到智利经济体量不大，双边贸易规模有限，协定生效对本国经济贸易影响较小。

　　凭借积累的实战经验，韩国推进FTA战略成果丰硕。截至2015年1月，韩国已有11份FTA生效，涵盖49个国家。韩国与这些国家的双边贸易占其外贸总额的38.8%，如将已完成FTA谈判的哥伦比亚、中国、新西兰、越南也包含在内，韩国与这些国家双边贸易将占其外贸总额的61.5%。

　　为比较各国FTA推进情况，韩国使用“经济领土”这一概念，即韩国所有FTA缔结国的GDP总和占世界经济总量的比重。目前与韩国完成协定生效、签署或谈判的52个国家的GDP总和全球占比达73.2％，韩国“经济领土”目前仅次于智利（78%）。如日后中日韩FTA、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）完成谈判，韩国这一数值有望突破80%，成为全球最大的“FTA强国”。

　　二、整体推进，灵活有序，官民并举

　　选择合适对象，搭建立体网络。韩国在选择FTA谈判对象时，总的思路是域外域内同步并行、大国小国交叉推进、关键对象重点突破。截至2015年1月，韩国有五个FTA正在谈判，七个FTA正处在研究阶段。就经济水平而言，其中既包括发达国家，也包括发展中国家；就地理分布而言，既包括各大洲主要国家，也包括区域性合作组织；就产业结构而言，既包括全球性资源大国，也包括巨大的消费市场。韩国如能全面实现以上构想，可在全球建成庞大的FTA网络，在国际经济乃至政治关系中赢得更多主动。

　　制定灵活策略，形成相互联动。韩国制定FTA谈判策略，总的思路是利用不同谈判对象彼此牵制、相互调动，实现自身利益最大化，这在其同欧盟、美国、中国、日本等主要经济体谈判中均有不同程度的体现。举例而言，韩国在推进韩美FTA过程中已对韩中FTA有所考虑，重在着眼韩国经济未来发展和中国市场变化趋势。韩美FTA达成协议后，时任韩国经济副总理权五奎坦言，“韩美FTA可被视为韩中FTA的预先准备工作”。韩国在推动韩中、韩日FTA过程中，尝试在中日之间寻求相互制约的切入点，[4]借韩中FTA牵制日本，在对日谈判中争取主动。在此思路影响下，中韩FTA用30个月即完成实质谈判，而韩日FTA自2003年12月启动后，至今已逾十年，仍未有实质结果。

　　政府有力主导，民间积极参与。近年来，韩国历任总统均高度重视自贸进程，不仅从宏观层面把握方向，还亲力亲为直接做各国领导人工作，把推进FTA作为经济外交工作中的大事来抓。韩国前总统卢武铉称FTA关乎国家竞争力，将之视为养家糊口的大问题，并亲自就韩美FTA达成一致向国民发表谈话，争取民众广泛理解。[5]

　　三、出口持续提升，带动产业转型，社会普遍受益

　　贸易促进效果明显。据统计显示，2014年韩国出口、进口和贸易总额分别为5731亿美元、5257亿美元和10988亿美元，分别同比增长2.4%、2.0%和2.2%。其中，韩国与FTA生效国间的出口、进口和贸易额分别增长7.0%、4.7%和6.0%，明显高于平均水平。可见FTA战略对韩国贸易增长起到重要推动作用，这一积极效果还在不断扩大。

　　产业转型升级提速。FTA的实施提高了韩国货物贸易效率，提升了服务贸易和相互投资水平。随着国内市场扩大开放，弱势产业和企业面临挑战，但在此过程中通过吸纳外资，引入竞争，将外压转为内压，可对国内生产者形成倒逼机制。同时，韩国辅以贸易调整援助制度（TAA）等措施，缓解了贸易自由化对竞争弱势产业的冲击，维护了企业经营稳定，提高了产业竞争力，优化了产业结构，促进了产业升级。[6]

　　经济个体普遍获益。2013年韩国出口企业FTA利用率为66.9%，较2012年增加4.9个百分点。其中，中小企业FTA利用率也逐年提高。就不久前生效的韩国与澳大利亚、加拿大FTA而言，韩国复印纸、LED照明灯等商品进入澳大利亚政府采购市场壁垒大幅消减，韩国向加拿大出口彩电、洗衣机、吸尘器等白色家电实现“零关税”，6.1%的汽车关税也将于2017年全面取消，韩国工业制成品竞争力得以大大提高。由此，韩国大量资源被激发调动，基层经济单位对FTA更加支持，FTA战略在全社会形成共识。

　　韩国FTA战略的推进方向

　　综上所述，FTA战略既是韩国全球和区域政策整体框架下的具体举措，也是其推行经济、政治目标的重要载体。从经济角度分析，韩国FTA战略出发点已从保障“代价最小化”转向争取“利益最大化”。根据韩国银行等权威机构最新报告，韩国2014年经济增长率为3.5%，高于2013年的2.8%，预计2015年经济增长率为3.7%，增幅将继续扩大。缘于经济形势总体向好，韩国政府将获得更优良的施政环境和更宽松的政策空间。预计韩国FTA行为中将有更多“主动塑造”替代“被动接受”，其今后FTA战略推进方向主要有以下几点：

　　一是以推动中韩FTA生效为突破口。中韩FTA生效将给韩国带来明显的现实利益和长期动态效益。中国商务部主管中韩自贸协定谈判的负责人曾表示，希望中韩双方2015年上半年正式签署协定，预测2015年下半年协定可能正式生效。[7]中韩FTA将进一步提升韩国对华出口商品价格竞争力，更好保障韩国企业在华投资利益，同时有效预防双边贸易摩擦，为两国经济关系增加制度保障。

　　二是以RCEP和TPP为两翼。RCEP旨在建立涵盖约35亿人口、占全球三分之一经济总量的世界最大规模自贸区。跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）旨在突破传统FTA模式，成为整合APEC和东盟大多数成员的自贸区。据韩方估算，如RCEP顺利建成，韩国将在其后十年间获益194亿美元；如加入TPP并生效，韩国最大获益可达500亿美元。目前，韩国倾向二者兼顾，一方面作为RCEP成员积极参与协商，另一方面准备在同TPP参与国开展双边磋商基础上正式加入谈判进程。

　　三是协调推进韩日、中日韩FTA。中国是韩国最大贸易伙伴国、最大顺差来源地、最大投资对象国，日本是韩国第三大贸易伙伴国。韩国近年来对东亚形成了强烈的投资需求和严重的出口依赖，希望通过在东亚建立经济合作机制且拥有对该机制的主导地位，规避风险，维系其经济安全运行。[8]鉴于中韩FTA即将生效，韩国在推进韩日FTA和中日韩FTA时会更多考虑非经济因素，并加以统筹协调。

　　四是着眼长远支持亚太自贸区（FTAAP）。亚太是全球经济增长最具活力和发展潜力的地区，FTAAP是APEC推动区域经济一体化的主要手段，FTAAP进程已正式启动。[9]在APEC成立之初，韩国曾通过积极参与该组织，开拓了东盟、澳大利亚和新西兰等国的出口市场和资源密集型经济体市场，对于APEC一直抱有期待。朴槿惠总统在出席北京APEC会议时表示，支持《北京路线图》，希望适时启动协商，建立水平更高、更全面的FTAAP。[10]

　　结语

　　韩国FTA战略对中国具有借鉴意义。当前，在世界经济全球化和区域经济一体化两大趋势中，市场机制在全球化背后发挥着决定性作用，而一体化进程主要由国家主导。相对北美、欧洲形成的网络化、体系化区域贸易集团，东亚特别是东北亚地区相关机制建设严重滞后，如果本地区国家普遍参与的区域自由贸易安排长期缺失，域内各国在国际贸易潮流中都将受损，甚至被边缘化。

　　中国自贸区建设启动相对较晚，2000年首次对外正式提出自贸区建设构想，2007年首次将自贸区建设明确为国家战略。美国、欧盟等世界主要经济体均在努力打造以己为中心的国际自贸体系。在此情况下，中国可以借鉴韩国在推进FTA战略过程中的经验，按照中共十八大提出的“加快实施自由贸易区战略”要求，适应经济全球化新形势，构建开放型经济新体制，重点完善FTA战略，加强系统研究，加大推进力度，努力在国际贸易进程中赢得更多主动。

　　[1]韩国贸易协会：《2009年出口对经济贡献率》，韩国贸易协会网站，http：//www.kita.net/info/press_tradeInfo/index.jsp？sCmd=VIEW&nPostIndex=174672（上网时间：2015年1月4日）；《2012年出口对经济贡献率》，韩国贸易协会网站，http：//www.kita.net/newsBoard/domesticNews/view_kita.jsp？sNo=3267，（上网时间：2015年1月4日）

　　[2]韩国统计厅：《国家主要指标》，大韩民国统计厅网站，http：//www.index.go.kr/potal/main/EachPage.do？mmenu=2&smenu=3，（上网时间：2015年1月4日）

　　[3]韩国产业资源通商部：《韩国FTA现状》，大韩民国产业资源通商部网站，http：//www.fta.go.kr/main/，（上网时间：2015年1月4日）

　　[4]许祥云：《从韩国FTA政策变化历程看中韩FTA的前景》，载《当代韩国》，2009年冬季号，第7-12页。

　　[5]卢武铉：《对国民谈话》，NAVER News网站，http：//news.naver.com/main/read.nhn？mode=LSD&mid=sec&sid1=100&oid=003&aid=0000365724，（上网时间：2015年1月4日）

　　[6]蓝天：《FTA战略下韩国的贸易调整援助制度及启示》，载《国际经贸探索》，2012年第1期，第109-118页。

　　[7]王授文：《商务部召开“中韩自贸区谈判”中外媒体吹风会》，中华人民共和国商务部网站，http：//www.mofcom.gov.cn/article/ae/slfw/201411/20141100800984.shtml，（上网时间：2015年1月4日）

　　[8]徐咏梅：《浅析韩国构建东亚双边FTA第二交汇点战略》，载《北方经贸》，2009年第3期，第29-33页。

　　[9]亚太经合组织领导人：《北京纲领：构建融合、创新、互联的亚太--亚太经合组织第二十二次领导人非正式会议宣言》，中华人民共和国外交部网站，http：//www.mfa.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zt_611380/dnzt_611382/fzshyjxghd_669568/zxxx_669570/t1209862.shtml，（上网时间：2015年1月4日）

　　[10]朴槿惠：《朴槿惠总统在APEC会议第一阶段议题上的引导发言》，每日韩国网站，http：//daily.hankooki.com/lpage/politics/201411/dh20141111155203137450.htm，（上网时间：2015年1月4日）

　　王炜／文