让项目拥有农民

　　世行五期扶贫项目三省市调研综述

　　2004年上海全球扶贫大会期间，中国政府与世界银行商定，实施中国贫困农村地区可持续发展项目。该项目是我国自1993年开始大规模扶贫领域国际合作以来，与世界银行合作的第五个大型综合性扶贫开发项目，因而也被称为世界银行第五期扶贫项目（以下简称“世行五期项目”）。

　　世行五期项目总投资108718万元人民币，其中世行贷款1亿美元（折合人民币68000万元），全球环境基金组织（GEF）赠款500万美元（折合人民币3400万元），国内配套37318万元，其中中央安排配套资金1000万元。项目建设期为2010-2015年，共有社区基础设施和公共服务（CDD）、农户增收和能力建设（CDF）、土地可持续利用和适应气候变化（GEF）、项目管理与监测评价4个分项目。项目覆盖河南、重庆、陕西三省（市）25个项目县（区）、135个项目乡镇、769个行政村，约50万贫困人口将从中受益。

　　2015年是世行五期项目收官之年。年初，本刊记者深入河南、重庆、陕西十余个项目村，了解项目实施详情，剖析其贯穿始终的社区主导发展理念，倾听贫困群众的所感所得。

　　自我决策的精准

　　河南嵩县板庙村位于外方山腹地的七峰山脚下，自然条件恶劣，山高沟深，山多地少。2012年之前，村里仍有不少群众存在吃水难问题，如桥头组的村民每年都有4个月左右时间需翻过一座大山到邻村担水，“从旧社会担到了现在”——村民的话里满是苦涩。这样的翻山担水路，一趟来回需要两个多小时，只能担两桶水，一户人家每天至少要有两个劳动力往返四趟，才能解决全家及牲畜的用水需要。近些年，全国各地乡村都有大量农民外出务工赚钱，但桥头组很多青壮年劳动力只能守在家中，围着两只水桶过日子。

　　2007年，板庙村被确定为世行五期扶贫项目村。2012年开展第一轮CDD项目时，19个村民小组分别申报项目竞选，桥头组的吃水工程在全村投票中获得第一，于当年开工建设，2013年竣工投入使用。如今，清澈的自来水顺着管道流进了桥头组家家户户，腾出手来的村民们可以在家发展产业，也可以外出打工，生活方式有了更多选择的余地。

　　在三个省的采访中，无论是项目办工作人员，还是村民，都提到世行五期项目真正实现了由农民说了算，他们根据自己最迫切的需求和意愿，选出村组内最急需建设的项目，极大改善了人居环境，夯实了产业发展基础。而这，正得益于世行五期项目对社区主导发展模式的全面运用。

　　简而言之，社区主导发展模式就是社区集体决定采取哪些努力来改善当地的生产生活条件；社区自我管理项目发展资金，管理发展活动的实施，以确保满足当地需求。

　　世行五期项目通过将项目决策权和实施权、资源控制权、管理权、监督权交给社区和农户，同时引入项目竞争机制，充分发挥了贫困村和贫困农户参与项目的积极性，提高了他们对项目的拥有感及主人翁意识，改变了农民“等、靠、要”的传统思想，使他们的意愿和主体地位得到了应有的尊重。

　　“世行项目是自下而上的，提倡的是参与式。”陕西陈仓区外资项目办工作人员付岁有说，“很多国内常规扶贫项目是自上而下的，政府把调子定好，决定做什么、在哪里做、谁来做，下面照着办。这样定的项目未必就是老百姓最急需的，而且群众不参与其中，对于是什么项目、投资多少、什么时候做完，大都不知道也不关心。”

　　陕西省外资扶贫项目管理中心处长刘社教说：“在世行五期项目里，我们转变观念、转变作风，真正尊重农民的主体地位和参与权、发展权。农民们会积极主动地开会，以村民小组为单位，分析组里的贫困原因，针对这些来提项目，选出项目后拿到行政村与别的组竞争、排序，每个组要派人演讲陈述，千方百计争取最多的票数。所以说，‘项目拥有感’是个好东西，村民觉得这是自己的事，是在为自己谋福利，参与热情非常高。”

　　在这样的背景下，针对项目省（市）最贫困社区开展的世行五期项目运行四年多以来，为众多贫困人口解决了最困扰的难题，给他们提供了最需要的帮助：

　　重庆黔江区平溪村地处山区，往年只要一发生泥石流或者山洪，村子里地势较低的地方就会被淹个大半，有些人家的鸡鸭被淹死，严重的时候村民不得不把家里的贵重物品随身带着，到地势较高的地方躲避。2012年，平溪村通过世行五期项目修了防洪堤和防洪渠，村民们说，现在再不用担心洪水，夜里也能睡个好觉了。

　　陕西陈仓区泉义村过去交通不便，不通路、没有桥。村里主要种的是花椒和核桃，村民耕作时得背着农机具、化肥等在山间往返，劳动强度大；东西种出来之后，又要背着趟河出村，再走上20里地到镇上去卖，在汛期偶尔还会发生村民被淹死的事情。世行五期项目给泉义村修了路、搭了桥，村民不仅出行方便了，还能从CDF项目创办的社区发展基金中贷款买些小型农耕器械，产业也能运转起来了。

　　河南南召县小街村在世行五期项目实施前，有一条大跃进时期修建的土渠，年长日久，土渠有些段已经塌方，而且整体也有渗漏的问题。以往村里的土地都是靠自流灌溉，从河道引水，也只能保证渠头有水，水走不到地里。通过项目实施，小街村硬化水渠1655米，彻底解决了饮水灌溉的困难，结束了村民靠天吃饭的历史，保证了粮食增产增收。

　　对于这些能切实改善自己生产生活条件的项目，村民们投注了真切而淳朴的感情。很多项目村的群众为施工队免费送饭送水，给前来检查项目的世行工作人员送上最好的土特产品。陕西陈仓区间坪村在实施项目时，有挖掘机把村里一个废弃的窑洞压塌了，机器本身也翻了。老百姓听到消息后，自发带上家里的绳索、工具，赶到现场帮忙；到了晚上，村民们又从家里拿来电线，把灯拉到了工地上。施工队上下非常感动，老板说要给大家发点钱，村民们不要，说你们是在帮我们修路，我们应该帮忙，但是如果工程质量出了问题，我们肯定不答应。

　　自我管理的高效

　　除了通过CDD项目建设改善贫困地区的基础设施和公共服务条件，世行五期项目一个重要目标是在项目运作过程中，培养社区和农户的自我发展能力，使基层干部和村民学到知识、经受锻炼、积累经验，增强继续寻找项目、争取项目和实施管理项目的能力，最终实现贫困社区的可持续发展。

　　而这，正是世行五期项目最核心的题中之义。

　　世行五期项目对于操作程序有一个“十步走”的设定：宣传动员、竞争选村、建立组织、项目准备、项目竞争、项目审核、项目实施、竣工验收、后续管理、项目总结。在这个过程中，农民需要自主推选产生行政村项目决策委员会、监督委员会，自然村项目实施小组、监督小组，讨论决定项目，通过内部竞争确定项目，采购招标，调配资金，实施、管理、监督、验收项目……可以说，这“十步”走得好不好，考验着项目村社区主导能力的实战发挥。

　　与常规的扶贫项目不同，世行五期项目的资金直接进入村级账户，由村里调配；在采购招标方面，也不再是由县里统一进行，而是采取社区询价的方式，村民选出自己的采购委员会，在社区协助员的帮助下，制作询价函，在县项目办提供的具有相关资质的施工单位中，选择最低价者中标。这样既节省了项目资金，也有效避免了可能出现的照顾关系户、腐败等问题。

　　参与项目采购，对于农民来说毫无疑问是个新鲜事。而世行五期项目当中“新鲜事”太多，由此也产生了不少故事。

　　重庆酉阳县上腴村第二轮CDD项目竞争中，该村七组的通组公路建设项目脱颖而出。然而，实施的时候遇到了难题——需要占用六组村民的土地。因为世行五期项目要求土地自调、纠纷自解，为了解决这一难题，七组村民多次开会讨论，并打电话给不在家的农户进行商讨。之后，村民石化勤和滕建华牵头，根据测量线路划定占地区域，编写占地补偿协议，组织群众与被占地农户进行协商，最终在组内集资5万余元补偿给了被占地农户，双方达成协议。在这个项目开工的时候，七组村民自发组织了开工典礼，用舞蹈和歌声表达喜悦之情。

　　河南鲁山县一个项目村在某个道路建设项目完工之后，有村民按项目公示的投诉方式，打电话到省扶贫办外资扶贫处投诉。村民反映说这条路按规划原本是走直线的，但是在距离终点二三百米的地方，施工队没往前修，而是拐了个弯，导致该修的路没修到。省里把这事交给县里调查，发现是村里一个比较有威望的村民让施工队拐了这个弯。为此，村民多次跟施工队协商，让他们按规划把路修完，但施工队认为自己已经按合同规定的里程完成了项目，不愿意再干。最后，经过县项目办与施工队多次协商，这条道路还是按规划完成了建设。至于多修路段发生的费用，村民们说：“项目做得好不好，大家说了才算数。那一段又不是我们让他修的，我们不认这活儿，谁让修的费用就该谁出。”

　　河南南召县五垛村在修路的时候，施工队不按规定用料，把较大的石块混在混凝土中，被项目监督小组的村民发现了。施工队对村民说：“你管这个干啥呢？只要我把路修好了不就行了。”村民不依，双方发生了争执。最后村里和县里批评了施工队，并让他们重新返工。

　　CDF项目和GEF项目的实施，也见证着贫困社区和村民的变化与成长。

　　CDF项目是在项目村内部设立社区发展基金，相当于在村里办了一个小型信用社。村民缴纳100-500元不等的会费即可加入，当他们发展生产短缺资金时，就可以无需抵押、不用出村、在很短时间内借到贷款。按项目规定，村民首次借款不超过3000元，之后每次借款不超过5000元，并按约定利率支付一定的资金占用费。

　　按人口数量，各项目村的社区发展基金从十几万元到几十万元不等。各村设立理事会和监督小组，负责管理、发放、回收资金，确保项目的可持续发展。

　　CDF项目运行之初，有村民不理解其资金占用费的利率比信用社的借款利率高，对此，陕西外资扶贫项目管理中心处长刘社教表示：“这是社区发展基金项目的扶贫性质和自身运行规律决定的，目的是用制度把项目的受益对象锁定为贫困户，把富裕户排除在外。因为在社区发展基金借钱虽然方便，但是额度低、利息较高，富户一比较，自然会选择去信用社、银行借款，因为他们在那能借到钱，而贫困农户往往借不到。CDF项目就是要有针对性地解决贫困户的生产发展难题，同时提高贫困社区自我管理资金的能力，培养村民的诚信意识和自我发展意识。”

　　世行五期项目得到了全球环境基金组织的支持，首次实现了在大范围内将扶贫项目与环境项目紧密结合。GEF项目通过社区土地可持续利用规划，帮助生态脆弱地区的贫困人口合理利用自然资源；通过适应气候变化措施，帮助贫困人口提高能力，有效应对因气候变化带来的负面影响，达到扶贫开发与防灾减灾的有效结合。

　　三个项目省（市）在GEF项目中规划了多种类型的操作方案。陕西陈仓区开展宣传培训，培养村民应对气候变化的意识和能力；定边县为抵御干旱，在项目区推广了覆膜玉米双轮技术，产量大幅提升。河南省在项目村修建小型的拦水坝、对污染坑塘进行改造、推广秸秆还田机。重庆在项目区进行了防护林绿化，安装了气候预警设施，并引入稻田太阳能杀虫装置，减少了农药用量，既为农民节省了一笔支出，又避免了环境污染，提高了土地的可持续发展利用。

　　对于世行五期扶贫项目中的社区主导和村民参与，河南省扶贫办外资扶贫处副处长周志永有个形象的比喻：“比如你现在要去郑州，国内扶贫项目就像是给你买了车票，上车后不用操啥心，到了目的地师傅一叫，你下车—达到目的了。而世行五期项目等于是给你一辆车，你自己开着去郑州，哪儿需要过桥、哪儿需要拐弯、哪儿需要交费，这一路上遇到的事情都需要你自己来处理。另外，项目不是一年干完，而是要求分两到三年，也就是我们说的两到三轮，这就等于还是那辆车，你开一趟路记不住，没关系，多走几趟就熟了。通过这样的训练，村民的能力自然而然得到了提高。”

　　自我成长的智慧

　　以往在扶贫开发工作中，我们说要让农民获得项目，而世行五期项目则是努力让项目拥有农民。这种拥有不仅仅是农民对项目真挚的情感、全心的投入，更包含了他们在实际操作中迸发的创造性，以及因自我成长而闪烁在其间的智慧光芒。

　　所有CDD项目中，修路是比较容易引发矛盾的一个，因为往往需要占耕地、挖树、甚至是拆迁房屋。因为项目资金里没有安排相关的赔偿费用，所以不少项目村采取的是反复做村民工作的方式，让群众顾全大局。而陕西陈仓区陈家沟村却有不同做法。

　　陈家沟村在修路的时候，不少村民的花椒树被挖了，有的人家被挖得多，有的被挖得少，有的没被挖，因为不公平，村民自然有意见。怎么办呢？大伙坐一块一合计，想出了一个办法：先统计全村一共被挖了多少棵树，比如说挖了100棵，村里有100户人，那就是1家平均要被挖1棵。村民给1棵树定的是20块钱，如果你家没被挖树，那就出20块；如果被挖了1棵，就是不出不进；如果被挖了10棵，那就能拿到180块。虽然钱很少，但做到了公平，大家都没意见了。

　　重庆黔江区相邻的九龙村和复兴村都是项目村。两村之间有一条河，复兴村挨着乡集镇，九龙村的村民如果沿着村道公路，要绕很大一个弯才能到乡上，所以很多村民就近趟河，先到复兴村再到乡上。虽然节省了时间，但却为安全埋下了隐患，往年就有学生在汛期被河水冲走。世行五期项目开始之后，两个村的村民坐下来仔细协商，决定修一条联村公路，再在河里修一个滚水坝。2014年下半年，工程竣工，村民在节省时间的同时，再也不用担心出行安全了。

　　重庆酉阳县毛坝村不少村民从社区发展资金互助社中贷款发展高山避暑旅游。因为从世行五期项目当中获得了经验，村民们便联合起来成立了协会，制定了规章制度和统一标准，严禁在价格上恶意竞争，并在一定范围内进行合作。如今，当地的乡村旅游搞得红红火火，夏季更是一床难求。

　　角色转换的基层政府

　　在世行五期项目中，活跃着一支年轻的社区项目协助员队伍。

　　社区协助员是县项目办派驻项目社区，协助社区开展项目宣传，培训提高社区项目工作能力，协助社区开展项目工作并监督项目原则和程序运行的工作人员，大多由大学生村官担任。他们既是宣传员、监督员，也是服务者和支持者，在社区和政府之间架起了一座沟通桥梁。用陕西定边县项目办负责人郑剑飞的话说，“他们在项目中起到了至关重要的作用。”

　　社区协助员需要长时间住在村里，工作辛苦，内容繁琐，更面对着诸多困难，对此，协助员们转换工作思路，积极想点子、找路子，确保项目顺利实施。如陕西定边县贾崾先村社区协助员白芳玲，积极主动学习项目手册，领会项目规则，与村干部和村民打成一片，反复宣传动员，把项目理念传递到社区家家户户；协助村上协调项目设计单位、民政部门和金融单位，解决项目设计、互助社注册和资金收付方面的问题；在工作遇到难题时，积极寻求乡政府和县项目办的支持和帮助，积极与其它协助员交流工作经验、商讨有效工作方法。通过有效履行协助员工作职责，不仅使项目工作取得显著成效，而且其自身也学到了知识，增长了才干。

　　在世行五期项目中，需要转换工作思路的还有各级地方政府。陕西定边县新安边镇副镇长高宏智说：“项目最开始的时候，从我个人到镇领导，都不是很理解，感觉我们在当中没什么作用，因为从项目的选择到实施，都是由老百姓说了算。但是经过这几年的项目运作，我同村民们一样，都学到了很多。我认为，基层政府在世行项目中应该转变职能，从原来的给予他、要求他，变为替他协调、为他服务，扮演好支持、服务、技术支撑的角色。”

　　重庆市扶贫办副主任姜祖清说：“作为省级扶贫部门，在世行五期项目中，必须狠抓项目统筹、组织协调和过程监督。只有抓得紧、抓得实、抓得好，项目村的群众才能早受益。”

　　针对一些村选出的项目存在不切实际、不求长远的问题，重庆黔江区扶贫办成立了技术指导委员会，成员由环保局、农委、交委等行业专家组成，由他们来分析、评价村民提供的项目方案，看项目设计是否合理、是否符合要求，并指导项目社区进行修改完善。

　　对于基层政府这样的职能转变，重庆酉阳县扶贫外资科科长田雪勇用“三位”进行了解读：到位、不缺位、不越位。他说，世行五期项目资金直接到村，乡镇一级不能因此就不管不问，要到位。县项目办给乡镇一级明确了职责，必须做好指导、协调、服务和监督，不能缺位。同时，不能按照常规的国内思维，去要求村里必须做什么，应该怎么做，对于村里做得不好、不符合要求、规划不到位的，可以指导、修改，但是不能否定，不能越位。

　　□本刊记者 邹敏 周艳