清除腐败历史“存量”的策略之争

　　编者按：在当前的反腐败实践中，如何做到“用最坚决的态度减少腐败存量”，是反腐败学术研究的一个热点。近日，知名反腐专家、北京航空航天大学教授任建明提出了以“3+2”为主要内容的有条件部分赦免策略，并进行了详细阐述。本刊现予以刊载，供研究参考。

　　十八大以来，我国反腐败战略发生了一系列重要的变化。变化主要包括，把“建设廉洁政治”设定为终极目标，主张“坚决把反腐败斗争进行到底”，展开了持续的“从严治党”和高压反腐行动，力争在控制腐败“增量”的同时早日清除腐败历史“存量”，推进反腐败体制机制改革等。这些变化预示着一个科学的反腐败新战略正在形成。

　　可是，在这个新战略形成和实施过程中，一直存在策略之争，主要是两大策略主张，即：面对巨大的腐败历史“存量”，到底是该选择一查到底，依纪依法对所有腐败分子予以惩处（简称“人人过关”策略）；还是惩处少数“罪大恶极”的腐败分子，而给大部分情节不那么严重者以出路，实施从宽处理（简称“赦免”策略）。

　　实际上，“赦免策略”并非一个策略，而是一类策略。不同策略选择的结果大不相同，不同策略主张背后的动机、原因、政策设计、执行原则等也有很大的差异。本文从一些重要的维度上尽可能呈现这些争论并分析其实质，结论将不辩自明。

　　“人人过关”策略面临哪些挑战？

　　对于“人人过关”策略，毫无疑问，政治上将得到最大多数的支持，领导人和广大人民群众的意愿高度统一，也最符合法治的原则。然而，这个策略很难执行下去，即使执行下去，结果也难达初衷。

　　要分析“人人过关”策略将会遇到难以克服的挑战，首先必须要直面我国当下的反腐败形势。事实上，经过了30多年的腐败高发蔓延，我国当下的腐败的确已经到了一个相当严重的程度。中央把山西的严重腐败问题定性为“塌方式”。山西省委书记王儒林在2015年全国“两会”上也坦承“一动就塌方”。山西的腐败问题固然严重，但山西绝不是“特立独行”的个案，而是具有一定的代表性。更直观地描述我国的反腐败严峻形势，可以这么说：腐败历史“存量”相当大，相当多的人都被卷入到了腐败洪流之中。这个很大的群体不仅包括党政机关的主要领导干部、处于关键岗位的普通干部（即小官腐败或“小官巨腐”），还包括经济和社会领域的很多人员，包括一些企业管理人员、专业人员以及专家学者等。

　　面对这样的局面，“人人过关”策略显然很难过得去。笔者曾在《反腐败要有灵活的政治智慧》一文中指出，“人人过关”面临两大挑战。一是，资源约束决定腐败历史“存量”不可能在短期内被清除，旷日持久则很可能陷入“查不胜查”的恶性循环；二是，长时间的高压反腐很可能触发政治、经济和社会危机。

　　假使这两大挑战都能被克服，“人人过关”策略能够得以实施，结局很可能是“同归于尽”或“一无所有”，而这又非反腐败行动的本来目的。其实，早前在腐败还不那么严重的时候，是可以实施“人人过关”策略的。例如，1989年的反腐败运动（以“两高通告”为代表），遗憾的是如此难得的历史机遇却被错过了。

　　科学的赦免策略应该是什么样子的？

　　既然“人人过关”策略执行难，推行“赦免策略”较为现实。

　　从已有的实践来看，主要有两种“赦免策略”：一是，中国香港当年的腐败“特赦令”所代表的过度赦免策略，这种策略的最大缺陷是对腐败历史存量问题采取了“鸵鸟政策”，不仅严重损害了法治原则，也不利于打击和控制腐败犯罪。二是，中国内地历次运动中的“从宽处理”政策所代表的模糊赦免策略。“从宽处理”策略的最大缺陷是政策界限以及可免除责任规定模糊和笼统。导致政策的感召力不强，效果不佳；同时执行过程中自由裁量权太大，政策目的难以达到，还滋生出新的问题。例如，执行偏差大，反复纠偏，严重损害党和政府的公信力。

　　这两种“赦免策略”都有严重的缺陷，实践也都给出了检验。有鉴于此，作者就提出第三种赦免策略——有条件部分赦免策略。它要吸收前两种策略的一些有益成分，同时尽可能去除它们的缺陷部分。应当坚持这样一些原则：既要确保反腐败的效果，也要把副作用降到最低；必须要同时兼顾政权稳定、人民大众甚至腐败分子等不同群体的关切。

　　新策略核心内容可简称为“3+2”策略。所谓“3”是要同时符合3个赦免条件，即：时间条件、态度条件、情节条件。

　　时间条件，即赦免时限可以选在启动彻底治标行动之日，而到治标行动结束之时，赦免政策则停止执行。可以把这个时期称之为赦免期。这个日期之前所发生的腐败问题，才有可能得到赦免。

　　态度条件，即只有那些主动坦白的腐败分子才有可能被赦免，而所有被他人揭发出来的腐败分子都不在赦免之列。

　　情节条件，即只有情节不严重的，才有可能被赦免。腐败情节严重的，如有命案在身、严重的生活作风问题并造成恶劣的社会后果、经济损失特别重大且无法追回等，都不在赦免之列。

　　所谓“2”是在符合全部3个赦免条件的情况下，可免除2项责任，即“行政”和“刑事”责任，符合3个赦免条件的人员，可以继续原来的任职，不受党纪、政纪处分，不用负刑事责任。但其它责任包括经济和社会责任则是不能免除的，其腐败犯罪所得必须没收充公，给国家、社会和单位造成的损失必须要赔偿。

　　对于新的赦免策略，人们应该同时关注到该政策的从严部分。凡是有时间界限之后新发生腐败的，或者是被别人揭发出来的，或者腐败情节特别严重的腐败分子，只要有一项不符合，就不能享受赦免政策，而必须依纪依法受到惩处。即使享受到赦免政策的腐败分子，也要付出经济和社会责任的代价。这样，较能最大限度地发挥出打击腐败的威慑效应，同时，把对法治原则的损害降到最低。“人人过关”策略所遇到挑战迎刃而解，腐败历史“存量”可以在较短时期内被清除，治标“进行到底”的目的可以较快实现，高压反腐对经济和社会的负面冲击可以降到最低程度。

　　最后，有必要提及一下，不同赦免策略设计并不只是一个技术问题，背后也有动机和立场问题。有不少人支持“大赦”、“特赦”策略，可能就是站在腐败分子的立场上，甚至是想为自己的腐败问题解套。正确的选择当然是站在国家和人民的立场上，是为了把“反腐败进行到底”，是为了国家和社会的长治久安。

　　新策略在执行上有哪些原则要求？

　　新策略要达到政策目的，除了严格的政策内容设计，还必须要关注执行环节。在执行环节，应当坚持以下几个原则或要求。

　　1.执行过程要最大限度地公开透明。除了为清除腐败历史“存量”所必须要采取的保密措施以外，所有的过程和结果信息都应当向社会公开。包括，实时公布到底有哪些、多少腐败分子主动坦白自首了他们的腐败问题；有哪些、多少人在期限之内没有完全交代他们的腐败问题，而是被揭发出来的；赦免期限结束之后，所有被发现的腐败问题及其情节是怎样的。只有这样，才能最大限度地保障人民群众的知情权，赢得广大干部群众的支持和参与，也才能够最大限度的发挥出反腐败行动以及赦免政策的感召力。

　　2.所有腐败问题都必须搞得清清楚楚。这是彻底清除腐败历史“存量”、把反腐败治标“进行到底”的必然要求，也是兑现“有条件部分赦免政策”的必然要求。最终，应该形成一本完整的历史“红黑账”：所有有腐败问题的人员，不论是否按政策得到了（部分）赦免，都应该被记录在腐败的黑名单上；反之，经过彻底“透视”，最终证明是廉洁的人，则应该出现在廉洁的“红名单”上。

　　3.运动方式在特定条件下是可取的。运动方式并非总是不好的。在我国历史上的历次运动中，也确有成功的范例。面对严峻的反腐败形势，要想在一个较短的时期内，把反腐败治标“进行到底”，清除腐败历史“存量”，运动几乎成为唯一的可行方式。在特定条件下采取运动方式，也有利于形成强大的声势，有利于赢得人民群众的信任、支持和参与，有利于加快反腐败进程。加快反腐败进程，不仅对于反腐败本身，对于政治、经济、社会都大有好处。

　　4.应当分批分期实施。鉴于腐败历史“存量”巨大，反腐败运动就需要投入相当惊人的人力和物力。如果全国同步展开反腐败运动，资源约束的难题显然无法解决。另外，“有条件部分赦免策略”也有必要经过试点。因此，新策略应当在全国分批分期实施。可在全国以省地、部委为单位，其他经济和社会领域也分散开来，分2到3批进行。第一批的地方、部门和单位肩负着试点使命，数量可以适当少一点，每批6个月时间应当足够。

　　一些问题和质疑该如何回应？

　　在围绕反腐败策略的争论过程中，有一些问题或质疑比较集中。有老问题，例如对法治原则的损害，但多数是新问题。这些问题并非不存在，但并没有想像的那么严重，对新策略并不构成实质性挑战。

　　1.赦免策略与反腐败宣示的“零容忍”相悖？如果持辩证思维，选择上述新赦免策略与“零容忍”就不是对立的，而是相一致的。新赦免策略的目的定位正是要把反腐败治标“进行到底”，早日清除腐败历史“存量”，是最符合“零容忍”精神的。另外，只要最终能够严格依纪依法惩处那些“罪大恶极”者，并让所有享受赦免政策者也都付出相应的代价，人们就不会因为部分赦免而怀疑、否认“零容忍”的决心，反而会赢得更多的信任。

　　2.损害法治的原则？毫无疑问，法治的原则是一个重要的原则，但并不是唯一的原则。俗话说，两害相权择其轻。执政以及政治、社会稳定的最大威胁无法解除，整个社会就要继续为腐败付出沉重代价。坚持新赦免策略，法治原则是受到些许损害，但在反腐败方面所换得的利好，在更多的政治、经济和社会层面所换得的利好，将大得多。成本效益分析应该选择大视野、算大账，而不应该一叶障目。

　　3.对廉洁者不公平？当把腐败历史“存量”都彻底搞清楚之后，当“红黑账”明明白白后，真正廉洁的人就不会不公平。尽管相当大数量有腐败问题的人，因为符合赦免政策，而免除了部分责任，但是，他们会被记录在“黑名单”上。真正廉洁的人自然成为提拔重用的优先人选。恰恰是由于腐败历史问题未搞清，腐败分子没有被彻底甄别出来，真正廉洁的人也跟着一起背黑锅。如果说不公平，后一种情况肯定会更严重。

　　4.会不会是一厢情愿？假定新赦免政策出台了，反腐败运动启动了，大部分腐败分子，特别是那些罪大恶极的腐败分子会主动自首坦白他们的问题吗？这个担心有一定道理。与1989年“从宽处理”政策相比，新赦免政策有很大的不同，赦免政策界限以及可赦免责任都比较清晰，决定了新政策有更大的感召力。另外，十八大之后两年多的持续高压反腐已经形成了十分有利的“氛围”或“势”。当然，人们也不会奢望那些罪大恶极的腐败分子会主动自首。可是，当大部分腐败问题都搞清楚之后，他们的问题也就水落石出了。

　　文_任建明