税收法定呼唤人大改革

　　今年两会召开之际，饱受学界和舆论诟病的“税率法定”终于出现了转机。3月12日，“税率法定”再次写入《立法法》修正案。3月15日，十二届全国人大三次会议举行第四次全体会议，会议表决通过了关于修改立法法的决定。修改后的立法法将“税收法定”问题专设一项，并明确税率法定原则。

　　“税率法定”之所以深陷舆论漩涡，还得从《立法法》修正案三审稿说起。三审稿将二审稿“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”的表述改为了“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”。简言之，三审稿删去了税率法定等基本要素之法定，以笼统的税种替代之。舆论普遍认为，相较于二审稿，三审稿不是离“税收法定”更近了，而是更远了。

　　从财政部三调燃油消费税看税收法定

　　3月4日，十二届全国人大三次会议新闻发布会在人民大会堂新闻发布厅召开。有媒体就前段时间油价下跌、财政部“趁机”上调了燃油税、财政部缘何还能如此随意地调整燃油税、全国人大是否尽到了职责，进行了提问。

　　大会发言人傅莹从税收法定原则的角度予以了解答：简而言之，就是政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收，都要通过人大来立法决定。在此，有必要赘述，“税收法定原则”出自十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。这是该原则第一次写入党的重要纲领性文件。

　　用法律的语言描述，税收法定原则是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则，即如果没有相应法律作前提，国家则不能征税，公民也没有纳税的义务。具体而言，税收法定有两个基本原则：其一是税种、纳税人、征税对象、税率这些要素之法定；其二是征税程序之法定。

　　税收法定的核心在于“法”，而此处的“法”仅指狭义的法律，就是指全国人大及其常委会制定的法律，并不包括行政法规、规章及其他规范性文件。

　　而从广义上言之，税收法定意味着对人的基本权利的保护。扩展开来不外乎如下五点：一、税收具有合法性来源，所有税种都应由人民代表大会立法；二、在法律上规定出纳税人完备的权利，在税收问题上，人人拥有表达权；三、政府征税应奉行公民财产权在先原则，确定税种、税目、税率时首先要保护好纳税人的财产权；四、每个税种的征税目的应该写进税法，并且所陈述的征税理由和目的是正当的、合理的、可检测的；五、政治上排除对特权者的免税，税法、税制面前，人人平等。

　　税率法定之于税收法定至为重要

　　税率作为税收的基本要素之一，它的法定对于税收法定至为重要。如果把税收法定比作一艘停泊于港湾的船，那么，税率法定无疑就是这艘船的锚。立法法三审稿中，把税收法定笼统地表述为税种的开征、停征和征管的基本制度，避而不谈税率法定，是偏离税收法定的核心要义的。

　　如果税率不能法定，政府权力必将不受实质性约束。税率调节等重要权力就依然掌握在国务院及相关部委手里，而全国人大的权力仅仅限定在开征、停征以及“笼统”的税收征管之上。这就意味着，在税收这一事关毁灭的权力上（美大法官马歇尔语），行政部门依然享有广泛的自由裁量权。

　　眼前就有最好的例子，从去年底到今年初，短短的一个半月内，财政部连续三次上调燃油消费税。财政部部长楼继伟在两会新闻发布会上还依然坚持并未随意上调燃油税，这是和多部门协商，征求各方意见之后报国务院作出的决定。好在刚通过的立法法修正案，明确了税率法定原则。以后，未经人大同意，财政部绝无权力调节税率，更无法以报国务院批准的说辞向公众交代。

　　税率法定的反复，某种程度上亦折射了，中国作为大陆法系国家，具体法令凌驾于法律原则之上的传统。在大陆法系国家，立法机构所制定的法律，通常只做原理或原则的表述，而具体的条例与规程，则由政府颁布进而实施。当具体的条例、规程与原理、原则相冲突时，后者屈服，在中国是常态。

　　税收法定呼唤人大改革

　　目前，我国仅有个人所得税、企业所得税、车船税通过人大立法，其他税种均由国务院通过制定《税收暂行条例》来制定。《税收暂行条例》是全国人大授权给国务院制定的行政条例，其依据是《立法法》之立法权限第九条“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”的规定。国务院的权力来自人大的授权。

　　自改革开放以来，全国人大曾对国务院有过三次授权，其中1985年那一次，六届全国人大第三次会议作出决定，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的有关问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。

　　正是这次广泛的授权行为，导致由国务院主导的税收暂行条例（颁布于1986年）延续了29年。30年前，全国人大做出这项授权是基于对当时的现实考虑，有其合理性。30年后，再来看这项明显带有计划经济色彩的授权，则是明显的不合时宜，也不符合现代政治理念。因此之故，党的十八届三中全会、四中全会都明确提出要落实税收法定原则，并给出了到2020年基本完成的时间表。无疑，加速税收立法权回归人大进程应是落实“税收法定原则”的根本前提。

　　然而，就人大目前的能力而言，要扛起税收法定的重担殊为不易。机构建制不全、人员配备不足、缺乏专业性等，都是目前人大所面临的困难。从这个意义上讲，在人大未做好充分准备的前提下，匆忙落实税收法定缺乏操作性，最终的结果极有可能是口惠而实不至。

　　但是，现实主义的考量，绝不是推迟乃至否定落实税收法定原则的理由。面对2020年落实税收法定的时间表，时间紧迫，如果不从现在做起，希冀时间到了一蹴而就，是绝无可能的。税收法定绝不是能不能做、是否现实的问题，而是想不想做的问题。关于人大相关机构的配备，落实税收、财政方面的专业力量，这些都是技术层面的事情，以现有体制的行事能力，不是难事，完全可以在短时间内把原先国务院、财政部、国家税务总局等相关专业人员挪到全国人大。

　　税收法定要真正落到实处，恐怕绕不开人大制度的改革。就法律层面而言，在整个国家权力体系中，人大与其他国家机关是主从关系、监督与被监督的关系。然而，现实并非如此，人大的实际地位与其法律地位并不相称。在很多地方，行政机关的权力往往超越于人大之上，人大的工作往往受政府的支配，人大成为政府履行法律手续的根据，成为政府的附庸；在实际运作中，许多重大事务的决定都绕过了人大，往往是党委决定、政府执行。政府对党委负责，而不是对人大负责。因此，人大制度的改革，须坚持和完善人大制度，促进人大作用的发挥，须落实宪法和法律所规定的人大的功能和地位，落实人大作为最高权力机关的权威，使其成为一个具有实际地位与权力的国家机关。

　　“税率法定”的反复，凸显了“税收法定”这一理念的落实之艰，更凸显了当下传统行政思路的依赖困境。

　　税收问题，从来就是政治权力和人民自由的交集之点。税收对现代国家起着支撑性的作用，是政府履行公共服务职能的前提条件，并且在逻辑关系上反映着国家公共权力与公民个人权利之间此消彼长的关系。如果没有一个长效的机制对国家征税权加以控制，税收就会异化为侵害人民财产和自由权利的工具；如果宪法不对人民权利提供保障，就难以形成对国家权力的制衡，税收就可能是“恶税”。

　　修改后的立法法专设“税收法定”并明确税率法定原则，可以说是国人公民意识觉醒的结果。接下来该做的事情，就是尽快将“税收法定”落实到操作层面。这有赖于对行政权力的约束；同时，不忘呼唤人大制度朝着具有实际地位与权力的方向进行改革。唯有两者并举，方能实现税收立制思想的更新（朝着税收法定的方向）、征税权的约束（对行政权力的约束，实现税收法定后则是对人大权力的约束）、纳税人权益的保护（公民权利的保障）。

　　文/翁一

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