求治民间金融乱象

　　民间金融在经历市场洗礼后终会回归常态，只是野蛮生长引发的乱象来得如此之快、代价如此之大，让人措手不及。

　　民间借贷历史悠久，一度是解决中小企业融资、促进民营经济发展的必要补充。随着中国加快发展方式转变和产业结构调整，民营经济发展带动大量资金需求，在正规金融供给不足的背景下，民间金融行业也随着市场需求的增加而扩张。

　　但现在，很多地方的民间金融逐渐有偏离正常轨道发展的迹象。民间金融的风险，不仅在于对企业和经济的冲击，也在于金融风险的蔓延。在尚不完善的监管下，无力还债与恶意逃债引发“跑路风”甚至“崩盘”，肆意妄为与“三非一高”纠缠不清，其所到之处，信任轰然崩塌。

　　对于“跑路风”中暴露出的民间金融乱象，金融监管部门与地方政府正在合力探索解决之道。2012年针对民间金融业的温州金改政策启动以来，带动了各地的改革探索，福建、山东等地都已进行了促进民间金融阳光化、规范化的可贵尝试，但真正全面提上日程却还未有明确的时间表。

　　如果说过去监管部门基于对创新的容忍，采纳了宜疏不宜堵的理念，民间金融一直游走于灰色地带。那么在未来，民间金融的“阳光化”应是大势所趋。

　　重灾区

　　民间金融可以分为两种，一种是用于实体经济，一种是用于虚拟经济。前者是对企业利润的蚕食，后者是击鼓传花的游戏。

　　对于因企业资金链断裂引发的债务风险，中国经济报告记者在调查中了解到的原因有：企业投资额度过大，受经济下行与经营不善影响；企业借新偿旧遭遇银行断贷；部分借贷资金并未用于生产经营；资金转贷，大量债权无法收回。

　　这场在各地频频上演的民间借贷“跑路潮”，也波及到四处招揽资金的P2P网贷平台。网贷之家副总经理罗熙告诉中国经济报告记者，除了纯诈骗和运营不规范搞自融的问题平台，确实很多P2P企业受到国内中小企业坏账的压力，尤其当银根紧缩时银行要收贷，导致中小企业面临倒闭风险，也就影响到P2P平台。

　　值得注意的是，当众人一环又一环地通过各种途径参与到民间借贷中时，民间借贷逐渐脱离了实业，演变成了“金融传销”。以投资理财、P2P网络借贷等名义进行非法集资成为重灾。在4月28日举行的处置非法集资部际联席会议上，处置非法集资部际联席会议办公室主任杨玉柱在介绍当前非法集资的发展态势是说，“有些案件从传统民间借贷、资金掮客演化而来，以开展P2P业务为噱头，主要从事线下资金中介业务，如大量的不规范借贷。”

　　上海市金融服务办公室的一份金融风险调研材料中总结到，从表现形式看，过去主要表现为票据、合同等诈骗、非法证券买卖，现在主要表现为以投资理财为名的所谓金融创新，包括房产、矿产、股权等收益权的投资。从发生领域看，既涉及银行、证券、保险、基金等通道业务，并开始衍生到投资咨询、信息服务、互联网金融等无主管、无监管的新兴行业领域。

　　尽管乱象丛生，倒闭跑路者比比皆是，但民间金融的市场热度却丝毫没有趋冷的迹象。一位监管人士告诉中国经济报告记者，“今天哪家P2P企业的人跑了，后天哪家投资公司的老板跳楼了，但老百姓又想投，又怕栽进去，政府也没办法，这是一个现状。”

　　监管难题

　　在既定的监管框架下，民间金融主要由各地金融办监管。事实上，很多地方金融办在设立之初，不是进行金融监管，而是促进当地金融业发展，现在却不得不将很大一部分精力花在金融稳定上。

　　日前，多个省市金融办相关负责人在北京参加了一场关于民间金融的闭门研讨会。国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠在该研讨会上表示，“不同地区的民间金融特点不一样，民间金融的不同细分行业也有差异”，这是地方监管面临的现实情况。

　　由于制度上不完备，不同地区对民间金融的监管口径和尺度把握不一样，这为监管带来了难度。据中国经济报告记者了解，比如温州金融办所定义的民间金融覆盖了17类机构，包括融资担保、小贷、民间资金互助会、借款中心、票据、理财、典当、融资租赁等。山东也搭建了一个民间金融体系，还包括了民间资本管理、民间借贷服务、要素交易市场、权益类交易市场、大宗商品中远期交易市场，再加上年初启动的农村新型合作金融改革试点以及新兴的互联网金融业态。

　　“感觉全都已经泛金融化了”，四川金融办副主任艾毓斌说，“从政府这个角度看，这些资本现在到底是什么状况，对当地经济和金融有没有负面影响，这是政府最怕的。”

　　张承惠认为，原因还在于金融监管部门的面太窄。按道理只要是事实上的金融活动，一定要有监管。而现在大量的金融活动，只要不属于银行证券保险，就没人管。

　　这也导致在地方层面出现多头监管或监管缝隙，让一些民间金融活动游离于监管之外。

　　一个西部省份的金融办人士告诉记者，由于监管主体和职能不明确，当地金融办的职能还是按照省领导的口头指示，即“一行三局”不管的金融业务都归金融办。

　　而在那些民间金融更为活跃的地区，存在明显的多头管理。比如，对非法集资监管由省金融办负责，对担保公司以及小额贷款公司监管由省工业和信息化厅负责，对典当行监管由省商务厅负责，还有一些投资担保公司、投资咨询公司仅需在工商部门备案登记。

　　不过，地方金融办最为苦恼的是长期处于“有心无力”的状态，对一些明知有风险或可能存在恶化趋势的民间金融活动，无法采取措施予以干预。

　　20世纪90年代爆发了金融风险的海南省有关人士对金融监管和风险处置的难度感受颇深。海南金融办副主任林继军表示，中央和地方政府的职责权力不是很对等，基本上监管部门（“一行三会”）在监管，出问题则是地方政府来承担最后的风险处置。“当然我们不会推卸责任，但是之前的很多情况不了解，风险处置中会出现一些问题。”

　　目前的属地监管原则同样产生了一些问题。本地监管机构对异地类金融公司通过第三方渠道或自己营销团队销售的产品及其对应的基础资产等情况都无法掌握，存在很大风险隐患。据上海金融办的调查，近年来，大量外省市信托等各类投资理财咨询公司设立的信托等理财计划在上海公开销售，所吸收的资金最终大多流向外省市，且项目投向多集中在房地产、矿产、基建等高风险领域。

　　而在深化经济体制改革的大背景下，行政审批减少、企业注册门槛降低，对传统的审批、年检等管控手段是一个新的挑战。

　　山东金融办副主任初明锋直言，当地常常一夜之间冒出来大批投融资咨询、投资担保类公司，也包括在互联网上经营的准金融组织，活跃了一段时间，又一夜之间消失了，卷走了很多资金。

　　针对此状况，各省包括银监会部级联席会议都已开会布置清理非融资性担保公司。但一位基层工作人员告诉记者，“最近又有人要办非融资性担保公司，眼看着就要准备骗人，但谁都没有权力来阻止它。工商局这两天还在给人家注册，我们给工商局写了一个东西，说不能给办，外省正在清理，但工商局不听。”宁夏金融办副主任吴琼建议，在简政放权的同时应该考虑配套措施。

　　信用还能恢复吗

　　就过去看到的情形而言，地方政府对民间金融的态度多是维稳而非治本。尽管维稳越来越难，代价越来越大，行政性手段的积弊越来越多，但是，还是要维稳。维稳旨在维护信心，信心比黄金更重要。而信心来自信用。

　　在温州市金融办副主任叶新明看来，发生民间借贷危机之后最大的损失就是城乡信用体系的崩溃，信用体系的建设需要很长时间。

　　“跑路”之所以给社会造成巨大冲击，不仅在于当事人触犯法律法规，也同时践踏了民间的借贷“行规”，伤害了乡情、友情、亲情，让彼此的信任关系毁于一旦。

　　实际上，对民间企业和民间金融信用体系的伤害，在利率逐渐提高到超过企业利润率，民间金融对中小企业的作用从正面转向负面，投机大量生成之时，就已经形成，而不是等到民间金融泡沫破裂之后。

　　普遍的融资互保是拖垮地方信用体系的一个关键因素。2004年，为了控制风险，政策禁止同一实际控制人的各家企业相互担保，于是不同企业集团之间开始大量互保，无数的大中小企业，都通过纵横交错的担保链条异常紧密地缠绕在一起。更要命的是，通过互保融资获得的资金并没有投入实体，而是拿来搞民间借贷、搞房地产。这样，互保导致的融资过度进一步吹大了经济泡沫和资产泡沫。

　　地方监管手段目前主要还是线下检查为主。以温州为例，金融局县市两级加起来170多人，其中，市级机关的55人进行抽样监管和重点监管，县级机关实行监管员联系制度，有一支48人的监管员队伍。但如果要想全面覆盖，还得依靠非现场监管系统和线上检查，实时反映所有类别的金融机构的信息，这就涉及到信息系统建设。

　　在前述研讨会上，多位金融办负责人均表示已经将信用体系建设提上日程。事实上，这也是对众多民间金融从业者呼吁完善征信系统的回应。

　　叶新明说，很多问题都源于信息不透明、不对称，所以温州在建三方信息系统，将政府信用信息公众平台、人行征信系统和民间信息系统进行对接。“但是信息沟通共享还有很大的局限性，需要从国家层面来推动，例如建立像部际联席会议一样的协调机制。”

　　政策进退两难

　　一边是，民营企业的融资难问题在短期内难以有效缓解，而另一边，民间金融特别是互联网金融由于行业初期粗放发展以及制度建设滞后，风险集聚。民间金融的风险，是监管政策转向的依据还是金融改革加快的契机？政策面临方向选择。

　　一位P2P业内人士告诉记者，本届政府为互联网金融创造了相对宽松的政策环境，但也不能忽视金融风险，需要平衡好政府监管与创新之间的矛盾。“我们还是要积极拥抱监管，在政府监管不到位的情况下，企业只能靠自身素质来做好自己，很难把整个行业做大做强。”

　　“在我的印象中，央行、银监会等部门不断释放一些政策信息，包括监管条例、监管规则、指导意见，但到底会怎么样监管，谁也不清楚”，艾毓斌说，“现在小贷公司、私募、众筹、投资理财公司铺天盖地，即便是让它们自然生长，也要有一种方式。”

　　上述P2P业内人士建议，监管措施越早出台越好，但往往监管部门说政策不好制定，互联网时代发展太快，监管只能是过程监管，不断打补丁，而不要想着一劳永逸。在监管方法上，传统金融监管是强化主体资格监管、弱化具体事务管理，而这些新兴的金融业态将传统间接融资转变为直接融资，应该弱化对主体资格的监管、强化具体项目的披露和展示。

　　央行研究局局长陆磊日前在“2015微型金融国际论坛”上指出了监管思路，即“不宜一刀切，要实施分类监管，区别对待、扶优限劣、正向激励”。

　　考虑到民间金融对正规金融的补充，林继军认为，监管应该是适度的，不能太严。但适度的前提是要有底线，比如要有风险控制措施，不能搞资金池，不能自融等等。

　　艾毓斌建议，像自融和资金池，可以通过负面清单监管。大的方面管住了，其它方面交给市场，其实只需要一个简明的规则。而且民间金融面对的是社会最广泛的投资人，规则一定要简明扼要。

　　而从操作层面来看，一个难点在于存量平台怎么处理。对此叶新明表示，要避免门槛一设、一刀切下来，结果风险集中爆发。

　　区域金改探路

　　中国人民银行副行长潘功胜在《中国金融改革之温州解法》一书的序言中写道：国家并未禁止民间金融地方立法，温州通过地方人大立法的方式，确立了大额民间融资强制备案制，并明确了管理主体，对民间融资进行规范和引导，为民间金融从“熟人借贷”走向陌生人之间的“契约式交易”作出了积极探索。

　　今年正值温州金融综合改革试验区三周年，叶新明颇为感慨，“温州金改最重要的一条内容就是民间金融阳光化，在这个问题上，温州探索了整整三年时间。”

　　2014年温州出台了中国唯一一部地方性金融法规——《民间融资管理条例》，强制要求民间金融机构备案。该条例实施一年以来，民间融资备案量将近100亿。“因为有这个条例，去年我们对两家没有备案的P2P企业进行了处罚，目前全国来看只有温州能够这么做，其他地方没有金融监管执法权。”叶新明说。

　　不过，《民间金融管理条例》作为地方条例，还存在很多局限。叶新明坦言，在实施当中就碰到很多具体问题，比较突出的是税收问题还解决不了，老百姓的习惯问题也没解决，对高利率的限制作用还有限。

　　地方金改的试验将为全国性立法提供参考。银监会曾明确表示将积极推动有关部门制定颁布《民间借贷条例》。

　　中国经济报告记者获悉，全国人大财经委也曾多次组织座谈会，调研各地方金融风险和非法集资情况，为民间金融立法做准备。

　　立法的核心在于界定民间借贷的内涵和外延，进一步明确合法民间融资与非法融资的区别，明确合法民间融资的活动内容和范围，明确民间融资主体双方的权利义务、交易方式、合同要件、借贷最高额、利率水平、违约责任和权益保障等主要内容。

　　目前最高人民法院明确了非法集资的非法性、公开性、利诱性和社会性等四大特征，缓解了非法集资类案件的量刑标准认定困惑。但非法集资与民间借贷还存在较多的模糊地带，两者界定较难。艾毓斌说，“现在民间借贷和非法集资诈骗如何在概念上进行区分，我们心里其实是没底的。”

　　在具体规则方面，河南金融办向人大财经委提交的建议是，多规范纠正，尽量少抓人。对于集资款用于实体经济，资金出现暂时困难的，积极帮扶化解；对于集资款用于实体，由于资金等原因造成经营困难，群众索要资金无力归还的，积极督促其变现资产，还款销案，可以不捕不诉；对于集资组织者私人占用、挥霍、挪用或者携款潜逃的，依法立案，坚决打击，绝不手软。

　　中国经济报告记者 吴思