住宅“双轨制”是大势所趋

　　当前，中国房地产业正在经历一场变革，集中体现在住宅产业、住宅市场、住房保障等领域的一系列制度性调整、行业与市场格局的显著变化。其中，住房制度变革，是影响房地产市场变化与发展的首要变量。

　　回顾历史，中国住房制度改革的过程并不顺利。改革开放后，国家就开始尝试改变计划经济条件下低水平的福利化分房制度，但困难重重，推进速度很慢。直到1998年，为了克服亚洲金融危机对中国经济的负面影响，中央终于下决心把住宅产业作为新的经济增长点，所以态度坚定地出台了房改文件（“23号文”），彻底停止福利化分房，实行货币化分房制度，全面推进住宅商品化、市场化、社会化、产业化。

　　房改之后，全国房地产市场快速发展，但在市场趋于繁荣的过程中，部分城市房价上涨过快，越来越明显地超出普通民众可承受范围，因此造成了一定的社会矛盾。在这种情况下，国家开始抑制投资投机性购房需求，以2005年“国八条”的出台为起点，其后的“十一五”期间，中国房地产业是在频繁的调控中度过的，几乎每年都有“国几条”或“多部委新政”出台。

　　与此同时，中央开始关注房价过快增长与住房保障滞后之间的矛盾。从2005年开始，中央越来越重视住房保障问题，2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台；2008年住房和城乡建设部提出“9000亿安居工程投资计划”；2009年12月“国四条”再次提高住房保障工作目标：力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题；2010年1月又要求各地重点落实五类住房产品的规划编制。

　　“十二五”期间，国家进一步加大保障性安居工程的建设力度，提出新建3600万套保障房。2011-2014年四年已新开工3230万套，加上2015年计划的740万套，最终将达3970万套左右，将超额完成任务。

　　而在住宅市场方面，这一期间发生了重大变化，2011年下半年市场降温、调整，部分三四线城市至今仍受制于高库存，房价停止上涨，房地产业正式告别“黄金十年”。而房地产调控也发生方向性变化，2011年至2013年上半年仍保持较为严格的调控，其后政策趋于放松，行政干预政策逐步退出。

　　当前，国家和各地都在编制“房地产发展十三五规划”或“住房发展十三五规划”。“十三五”时期，中国住房发展面临着许多矛盾和难题，核心问题是，如何进一步做好保障房工作，控制新建量，抓好存量管理；如何进一步调整政策，加强长效机制建设，让商品住宅市场更加平稳健康发展。总体而言，就是处理和协调好住房保障与住宅市场发展的关系。

　　住宅业涉及国计民生，既是拉动经济增长的重要支柱产业，又是涉及民生的重要产业。所以，房地产业稳定发展的关键在于住宅产业，住宅既是资产品，又是消费品。住宅产业健康发展的重点在于协调住房保障和住宅市场化之间的关系，建立一套完善的住房保障体系，同时充分发挥市场在商品房领域配置资源的作用。

　　市场并非万能，在商品经济条件下，市场机制既能有效配置资源，同时又存在失灵现象。不同商品类别，市场失灵的程度有别，而住宅市场失灵的程度比较高。主要有两个原因，一是住宅具有投资品属性，容易受到投资投机因素的干扰，市场波动频率快，波幅较大；二是住宅与普通民众息息相关，民生属性鲜明，住宅市场客观上需要政策引导。

　　住宅保障要求发挥“政府有形之手”的主观能动性，住宅市场化强调“市场无形之手”的调配功能。两者之间本来就是一对矛盾体。住宅的商品性和社会性客观要求二者和平共处，这其中牵涉到各种利益群体间的博弈，因此相当复杂。这是一个高难度的命题，发达国家探索了几十年、甚至上百年，还没能完全解决。

　　针对中国住宅产业的现状，笔者建议按照住宅的生产、供应、消费、管理等环节，把住宅市场划分为两个系统，实行“双轨制”：保障性住房系统和市场化住宅系统。保障型住宅系统由政府主导，服务特定群体，实行价格管制；市场型住宅系统由市场机制主导，不限消费和投资群体，政府不再干预价格。如此，则中高档商品住宅价格再高，也与中低收入群体无关，那是富人的游戏。政府需要把精力花在加快保障住房建设和完善运作机制上，扩大保障面，同时防范权贵阶层从中“占便宜”。

　　值得关注的是，2014年国家出台了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，其中涉及住宅发展目标：“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。”

　　这是近些年来（1998年房改后），国家文件中首次对于住房制度做了简要而系统的思路方面的阐述。指导思想很明确，就是要建立“双轨制”的住房供应体系：政府管保障房、市场管商品房。这其中，保障对象界定为：城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭。保障方式以租为主，经济适用房这类的产权房，正在被淡化。另外，除了一手房市场外，还应大力发展二手房市场，以及住房租赁市场。

　　除了建设住宅供应双轨制，政府将政策关注重点，由住宅投资转向住宅消费。2015年《政府工作报告》中，把稳定住房消费，作为六大稳消费行业之一。作为支柱产业，房地产业通过两条路径影响经济。一方面是通过房地产投资，尤其是开发投资，拉动作为经济三架马车的“投资”；另一方面通过住房消费，拉动作为经济三架马车的“消费”。

　　对于地方政府而言，在制定“十三五规划”时，不宜再沿袭旧思维。动辄刺激房地产交易、扩大房地产投资、拉动地方GDP增长、片面追求土地财政与政绩的老路子，已经越来越不合时宜了。中央及各地政府，应更多考虑如何促进住房消费，这才是住宅行业发展的大方向、大趋势、大潮流。

　　文/杨红旭