事业单位养老保险改革问题探析
- 来源:人力资源
- 关键字:事业单位养老保险
- 发布时间:2010-07-22 15:20
改革依据与认识问题
1 法律依据可操作性不强。当前养老保障体系建立与完善的依据是国务院决定及部门文件，如国发[2005]38号、国发[2008]10号等，缺乏由全国人大制定的综合性立法，导致养老保险制度改革依据的权威性不足，规范性和严肃性遭到利益群体的挑战。《宪法》规定： “公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”此中有养老“权利”和“社会保险”说。而《劳动法》等规定公民享有养老保障权益。虽然如此，但其条文因其过于原则而可操作性不强，在实践中难以有效发挥作用，一部立法层次更高、条款更细的综合性立法或能较好地解决此问题。
2 改革对象对试点方案并不完全了解。调研发现，事业单位职工对试点方案并不知情。据问卷调查，被调查者对1992年试点政策、当地现行政策、2008年试点政策表示“基本了解”的比例累计仅为45.5％，即不足一半。而教育界人士强调《教师法》的尊严和教书育人的崇高地位，强调“科教兴国”战略的基础作用；医务界人士则自认抗震救灾、重大疫情都>中在前面，强调“救死扶伤”的重要地位，如今退休后可能被歧视；科研单位则强调“四个尊重”、建设创新型国家和科技创新的第 生产力地位。虽对试点方案的具体内容不甚了解，但对公务员不纳入改革都普遍持质疑态度，并担心养老金下降和退休后丧失社会地位与个人尊严。其中有两点值得注意： 是政策出台前未征询改革对象的意见，未让其参与方案的制定，作为一项涉及数千万人切身利益的公共政策，这样贸然出台，在开放化和市场化的社会里是欠妥当的；二是试点政策出台后也未有效地做好宣传解释工作，以致改革对象并不了解政策，那就更谈不上理解和认同了，而一旦“养老金大幅度下降”、 “养老金与企业拉平”和“财政甩包袱”的社会舆论占了上风后，事业单位职工持反对意见的会占大多数。
3 政策及配套不完善，影响改革时机。调研时普遍听到的意见是改革时机选择不好，政策既不完整也不配套，让改革对象感觉到问题很多，意见也就很大，可谓社会舆论丛生。目前单位经费来源和人员就业压力都很大，事业单位职工本来就担心改革中被甩包袱：而如今改革政策既不完整又不配套，就会出现头痛医头、脚痛医脚的现象，导致新平衡未建，原平衡丧失，不仅难以解决问题且容易制造新矛盾，以致遗留新难题。
4 对养老金水平认识不一。目前舆论有一说法，即事业单位职工养老金应与企业拉平，因此事业单位职工对此次改革怀有担忧。调研时，他们认为事业单位职工工资和养老金比企业高才是对的，其理由一是事业单位职工总体属于知识密集型，其人力资本投入本来比较高，工资和养老金也应高一些才是合理的；二是工作年限与受教育年限长短成反比，故应延长退休时间，充分确保知识和智力的应用时间，如工作时间短，缴费时间就少，养老金就会下降；三是事业单位职工以脑力劳动为主，脑力劳动要比体力劳动付出多、贡献大，且很多休息时间内其实也还是在工作，故其退休后养老金应高于企业员工，而不是拉平。
5 关涉改革对象的“两个尊严”。事业单位职工退休后，如其养老金与企业差不多，会感觉很没面子，即知识分子的尊严和经济地位降低。调研时，他们认为“四个尊重”不仅要落实到在职时，还要落实到退休后。事业单位职工的主体是知识分子，尤其是高级知识分子，其作为专家、学者的尊严应得到尊重，包括在职和退休应同样体面。如浙江A大学一教授，目前月收入9000多元／N，扣除税费后有7000多元／月，退休后收入3500～4500元／月，他会感觉到落差太大。而教育界人士认为，《教师法》应得到尊重，这关乎法律尊严。《教师法》规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。”其中有个操作难题，即怎么比较，“平均工资”是啥意思。目前，公职人员“工资”五花八门，差异很大。
备方利益如何平衡
1 公务员未纳入试点改革范围。此次改革试点未将公务员同步纳入，普遍认为不公平，且容易造成新的不公平、“碎片化”和官本位趋向。历来机关和事业单位是连在一起的，作为提供公共管理或服务的公共机构，其工作人员属于国家公职人员，待遇应是同等的：公务员规范工资已先行到位，事业单位尚缺少规范补贴和绩效工资，可养老保险制度改革又拿事业单位先行试点，这样事业单位职工缴费基数就低很多，所以普遍认为颇不妥当：公务员本应在改革中起表率作用，如今带头调资而又不带头缴费，实无道理可言。据报道，南京大学校长陈骏提供的数据表明，该校副教授一年的退休金比江苏省正科级公务员少2880元；而中国社科院厅级干部如在行政部门退休其退休金要高一倍。
2 机构与人员分类不清。事业单位改革的一个原则是分类推进，那么首要问题是机构和人员怎么分类，否则养老保险制度改革就很难“分类”推进。目前，事业单位有的拥有或部分拥有行政职能和执法监督职能，有的拥有或部分拥有公共服务职能，有的不拥有公共服务或管理职能，这就是中国国情下的事业单位。至于事业单位的分类，无论怎样分，都存在问题。例如，用行政性和公益性来划分，也不是好办法。公益性组织也可承担行政任务，如在突发事件或救灾活动中大量公益性组织承担行政性任务；而企业也可做公益事业。除行政性和公益性标准外，还有编制性、公共性和营利性标准。国际上采用公共性和营利性标准划分组织，即公共组织和非公共组织、营利性组织和非营利性组织。
改革开放30多年来，事业单位用人已呈现多元化趋向，有计划经济时期的正式职工，有改革后的聘用制职工、劳动合同制职工、劳务派遣工、短期工等。据报道，在启动事业单位分类改革的机构，改革虽有成效，但因对分类归属、工资薪级、退休待遇等问题持不同意见，也有被改制事业单位员工不断上访等纠纷事件发生。
3 人员编制影响养老保险待遇。事业单位用工有编内和编外、正式和临时之分，一般编内与编外人员比为4：1，而高的则达1：1，如高校和医院，即使是经审批而引进的高层次人才，有进人计划指标，但也可能未进编，高校扩招后尤甚。如浙江A大学，编制2000多人，实际3000多人；浙江B大学编制是11 000多人，实际员528000多人，但其附属医院人员与编制单列却严重超编。目前养老保险政策是：编内按事业单位政策来执行，而编外则可能是按企业或事业执行。同一单位人员，甚至是做同一工作，仅因编制差异，而享受不同养老保险待遇，是不公平的。
4 不同单位之间存在差距。调研时有两家中央部门所属事业单位。其中，一家地质勘察机构仍是事业单位，在职职1120多人，退休职工114人，其在职人员和退休人员都无“同城补贴”(带有地区性质的津贴)。其退休人员人均退休金1500～1600元／月，单位创收补贴250元／月。一家是建筑设计机构，已转制为企业，但其退休人员仍享受事业待遇，同城补贴由企业支付，其退休人员457人，人均退休金2141.13元／月，其中教授级高工退休金2693.07元／月。这两家单位都认为，作为高级知识分子密集的机构，其退休人员待遇与当地地方事业单位退休人员相比明显偏低，是很不公平的。据了解，教授级技术人员退休金，这两家单位在2000～2700~／月的水平；而同一地区的高校退休教授则是3500～4500元／月。
5 担心待遇下降。事业单位职工担心实行新的养老保险制度改革试点方案后，待遇会下降。据问卷调查，被调查者认为改革后养老保险待遇“大幅下降”的占23.8％，“下降”的占31.8％，累计55.6‰在改革启动宣传时虽说不降低待遇，但事业单位职工普遍感觉待遇下降几乎是肯定的。原因来自三个方面：一是个人8％的缴费，是必须从工资中扣除的，这是硬性的规定。按2008年全国城镇单位在岗职工平均工资计算，人均缴费数194.86元／月，而有的要达300～400元／月甚至更高。虽然目前也有部分人本来是缴费的，但原缴费数可能较少，如浙江F市35元／人。如按工资收入实际数额缴费，那么缴费的绝对数可能还要翻番。二是按现行试点方案，与企业养老保险基本一致的办法，那么事业单位退休人员养老金就会下降。三是如按现行试点方案，那么地方或单位现行类似同城补贴的“地方粮票”、“单位粮票”，就都不便再纳入养老金了。
养老保险策略须调整
1 缴费基数人为缩小。1993年工资改革后，地区津贴直未到位：此后，各地公务员自行搞了很多适合当地情况的各种补贴津贴甚至是岗位工资，一些地区事业单位享受了其中待遇，一些事业单位享受了其中部分待遇，还有很多事业单位未享受此待遇：2006年公务员规范工资后，各地各部门事业单位存在较大差异，有的推行了类似“同城补贴”或“共享费”等，但绝大多数事业单位未获“规范补贴”：同时，事业单位绩效工资推行也留有一定尾巴，只有部分有经营收入的事业单位推行了绩效工资，即使是“三步走“的实施方案出来，落实起来也仍然是漫长的。因此，在事业单位缺少规范补贴或地区津贴、绩效工资的情况下推行养老保险制度改革，很明显的一个结果就是养老保险的计算基数被人为地缩小。养老金水平涉及三个最重要的因素：缴费基数、缴费比例和支付计算办法。如基数明显小，那么就从源头上降低养老金水平。如浙江F市2008年事业单位缴费基数被减少4539.58元／人月，浙江A大学被减少3954.15元／人月。如此巨大的缴费基数落差，尚未引起注意。档案工资与缴费基数是暗藏玄机。
2 支付与缴费不挂钩。目前，各地事业单位职工养老保险金几乎都是依据国发[1978]104号文件核发的，与缴费多少是没直接关系的。其结果：一是存在明显不公平：二是很像政府在甩包袱；三是缴费者无缴费积极性。
3 缴费基数与替代率“双低”。事业单位缴费基数大多是依据个人档案工资，即使像浙江F市统一缴费基数，也是参照档案工资平均水平确定的。在缴费与支付无直接关系时，是无人去关注基数的。但如支付与缴费一旦挂钩，那问题就会随之而来。其原因很简单，目前事业单位职工实际工资收入很多都高于其档案工资，像大学、医院及国内经济先发展地区，其档案工资不到实际工资收入的五分之一。那么，到底用什么作缴费基数，就是个大问题，这直接牵涉未来养老金的多少。前述浙江F市和A大学，其基数减少幅度在3950～4550元／人月。如用工资收入作基数，那么单位缴费和个人缴费的绝对值都会迅速上升，未来领取的养老金数额也会明显增加。这是一个两难的问题，无论对单位还是个人，都需要权衡利弊后确定。如浙江A医院退休人员养老金大致在3万～4万之间／人年，基本是在职人员的三分之一i浙江F市事业单位职工养老金替代率44.8％：浙江A大学替代率65.7％。其替代率低的原因是“同城补贴”或“共享费”等“地方粮票”和“单位粮票”水平不低。如仅按档案工资计算，那事业单位退休金替代率在90％左右，甚至高于100％，但这样的计算明显是掩耳盗铃的做法。
4 缴费比例的决策依据和“双高”。目前全国事业单位薪酬情况肯定是不清楚的，那么实施养老保险制度改革，实际是无保险精算作基础的。单位和个人缴费比例基本沿用企业缴费比例，即单位缴费不超过20％和个人缴费为8％，是怎么测算出来的，完全不清楚。“以支定收”是不公平的，原因很简单，收支对象不是同一个人。从广东降低企业退休人员单位缴费比例的尝试看，单位缴费比例为10％～12％已经足够。根据国际经验，养老保险单位缴费比例般在10％左右，比例超过10％是黄牌警告，比例在15％～20％甚至高达25％。是很难得到支持的。目前我国缴费比例是20％，如此高的缴费水平使补充养老保险设计成为困难。其实，个人缴费8％也是很高的。各地规定“五险一金”缴费比例累积起来是非常高的。如缴费比例：北京单位38.8％～44.3％，个人18.5％+3元～22.5％+3元：上海单位44.3％～45.8％，个人18％；天津单位43.5％～49％，个人22％～26％；深圳单位32.3％，个人11.2％。过高缴费比例是可降低的，如不降则补充养老保险几无缴费空间。
5 职业年金面临操作困境。事业单位养老金支付都是按国发[1978]104号文件核发的，但一般都有额外部分，只是多少的问题，故实际平均待遇要比企业高。而试点方案的缴费比例和支付计算方法与企业基本一致，那么为确保待遇不下降，关键问题是过渡性方案或补充养老保险怎么做。而作为第二支柱的补充养老保险，即职业年金制度，国发文件却只有原则性提法，并无具体操作性意见，如只需单位缴费是否还需个人缴费、缴费比例是多少、职业年金经营与支付办法是什么、职业年金税收优惠政策等都一概付诸缺如。
6 过渡性养老金“过渡”问题重重。试点方案的一个基本精神是老人老办法，新人新制度，中人有过渡。但过渡性养老金也只有原则性说法，迄今尚无具体意见。其实，过渡性养老金的存在，本身就表明新人的养老金要下降。即试点方案，就是要降低事业单位退休人员的养老金。这是一个错误的导向。养老保险制度统一并不是待遇等同，更不是降低养老金水平。
自身建设亟待加强
1 事业单位家底不清。目前，全国事业单位到底有多少人、多少单位，其工资收入情况到底怎么样？编内多少人，编外多少人7聘用制多少人，合同制多少人？这些都是不清楚的。尤其是收入问题，除档案工资外，几乎完全不清楚。目前，能公开看到的数据是四组：2005年事业单位130多万个，超过3000]~-人：2007年事业单位就业人员2874.2万人，占城镇就业人员比例是23，9％：2005年事业单位离退休人员801.9万人，离退休费总额为l 266.3亿元，年人均离退休费为16425元，其中年人均离休费为23038元、年人均退休费为16147元；2008年事业单位离退休人员月人均离退休费为1616元。家底不清时，养老保险精算就无从做起，单位和个人缴费比例就只是沿用企业比例或是凭经验、拍脑袋，并无确凿、科学、定量的决策依据。
2 保障信息系统与经办机构自身建设不完善。养老保险信息系统建设的主要问题是系统不规范、不统一，硬件、软件相对落后，升级、维护和安全压力都很大，基层尤甚。如事业单位养老保险试点是省级统筹，那么信息系统就应统信息标准、开发软件、配置设备。从目前看，作为基层社保经办机构无足够能力和财力维护保障信息系统，且因社会保险“碎片化”而导致信息量和工作量大增，加之人手不足，根本就考虑不到信息安全或内部监控等问题。
3 养老保险改革的调查和研究不够。有关事业单位养老保险改革的调查与研究工作开展不够，缺乏经费支持和基础信息。如在统计年鉴中竟查不出从2006年起的机关与事业单位人员养老保险数据，不知是政府部门无统计数据还是有意不公布。而从文献调研看，学界或政府对事业单位养老保险研究显然深入不够。
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