重庆南川：整村扶贫工作的实践与思考

　　整村扶贫是指在结合以往扶贫开发经验的基础上，发挥“项目管理”和“到村到户”优点，采取“集中资源，分期分批重点解决贫困问题”的工作方式。

　　自2009年以来，重庆市南川区共启动实施了46个贫困村整村扶贫建设。第1~3批30个贫困村整村扶贫建设分别于2011年1月、2012年3月、2013年12月顺利达标，通过市级验收。2012年启动实施的第4批16个贫困村整村扶贫建设累计完成总投资19222万元，完工项目388个，占下达项目总数398个的97.5%，农民人均纯收入由2011年的5237元增至9827元，年均增长率23.3%，分别占2011年、2014年全区农民人均纯收入的80.0%、93.1%；贫困人口由2011年的4849人减至3198人，年均减贫率14.9%。2015年1月，经重庆市扶贫开发领导小组办公室组织市城乡建委扶贫集团部分成员单位组成的检查组验收，确定为优秀等次。

　　近5年，南川区累计投入整村扶贫资金65045万元，其中财政扶贫资金9345万元、整合部门资金40169万元、群众投劳折资15531万元。区领导也亲自挂帅，多个区级部门和企业、事业单位组建了46个扶贫集团，对口帮扶46个贫困村；动员团区委、妇联、残联、总工会等部门利用自身优势，开展各具特色的扶贫活动；积极与市总工会扶贫集团衔接，累计筹集到位帮扶资金1512万元。

　　成果突出

　　通过整村扶贫工作，我们能清晰地看到：

　　贫困农民收入持续增加。2009~2014年全区累计减贫人口31651人。第1批6个贫困村农民人均纯收入从2008年4051元增加到2011年5846元，人均增收1195元，增速达到44.3%。第3批石莲乡桐梓村因地制宜发展土鸡养殖等特色产业，农民年人均纯收入已达到5722元，全村1207人已有1038人年均纯收入超过2300元的贫困线标准。第4批16个贫困村累计减贫人口1651人，2014年预计农民人均纯收入9827元，比实施前的2011年增长65%，占全区农民人均纯收入的93%。

　　基础设施条件明显改善。46个贫困村通车里程1082公里，其中村道公路363.6公里，实现村村通畅；社道公路718.4公里，实现社社通达。硬化人行便道548km。架桥12座。建成供水站1座、蓄水池410口，铺设管道655km。打机井400口，新建和维修山平塘196口，整治渠堰32公里，解决了27950户的饮水安全问题，占总户数30381户的92%。改造危旧房12781间，完成搬迁3079人，全部危房户实行了搬迁或改造。建成沼气池3139口。改造农网638.2km。新建和维修村级公共服务中心6522m2，硬化文化广场2800m2，配套村卫生室、农资超市等便民设施。

　　公共服务事业快速发展。贫困村9年制义务教育普及率达到100%，广播、电视、电话综合覆盖率达到100%，农村新型合作医疗参保率达到98%以上，贫困人口最低生活保障率达100%。实现了村村均建有村级公共服务中心，有合格卫生室，配备具有执业资格的卫生服务人员，医疗卫生条件得到较大改善。村级班子中均配备一名大学生，民主管理机制健全，村规民约完善。

　　村级经济实力日益增强。贫困村累计新发展优质水果1.01万亩、笋竹5.645万亩、速丰林3200亩、茶叶800亩、竹柳200亩、蔬菜1.26万亩、中药材3.36万亩、烤烟7800亩、金银花5000亩、苗圃500亩、土鸡108.6万只、中蜂2000群、山羊2000只、土猪2.3万头，建成猪场5个、鹿场1个、兔场1个、土鸡繁育中心1个、稻田养鱼600亩；新成立46个互助协会。开展种养殖实用技术培训和乡村旅游创业培训19840人次。依托产业发展，贫困村累计发展种养殖大户1074 户、农家乐致富带头人150户。

　　问题仍存

　　5年的整村脱贫工作虽亮点颇多，但也存在一些问题：

　　全区贫困村量大面广，整体脱贫压力大。按照2300元标准，南川现有农村贫困人口4.244万人，贫困发生率6.2%，贫困人口较多。由于国内经济下行压力增大，占贫困村主要收入来源的外出务工收入减少，加上因病、因学、因灾等传统致贫因素，返贫压力增大。南川海拔800米以上贫困山区达全区面积一半以上，46个贫困村中有32个分布在该区域。金佛山区还有38个次后村，由于多年无资金投入，条件更差，资金需求量大，整体脱贫压力大。

　　农民增收后劲乏力，相对贫困现象凸显。2012年启动实施的16个整村脱贫村，由于产业投入不足，带动力十分有限，绝大多数贫困村缺少稳定增收的主导产业，农民现金收入主要依靠外出打工，增收后劲不足。目前，南川区仍有1.84万贫困人口的主要生活来源是农村低保、节日慰问金和党员干部的帮扶资金。

　　财政资金配备比例小，整合资金难度大。贫困村基础设施欠债多，建设成本大幅增加。市级下达的专项资金每个村只有150万元，财政专项资金投入严重不足。资金整合中，一些项目部门无法给予支持。如水利部门的人饮资金要求建立集中式供水，但在贫困山区地广人稀的地方因不能寻找到适合的水源或建设成本过高而不能实行集中供水，有的部门资金在上级规划中甚至没有向贫困村倾斜。

　　自然灾害威胁严重，防灾抗灾能力不足。贫困村往往是自然灾害多发的边远地区。据统计，贫困村遭受严重自然灾害的几率是其它地区的五倍。近年来，随着全球气候环境的变化，导致冰雪、冰雹、水灾、高温、干旱等极端天气事件频发，对地处生态脆弱区的贫困村影响将更加明显。2006年的持续干旱，2007年的百年不遇的雷暴雨袭击，2008年的罕见低温雨雪冰冻灾害，2009年的干旱、洪涝、风雹、山体滑坡交织袭击，南川区贫困村损失严重，防灾抗灾能力不足，农业生产受灾害威胁严重。

　　扶贫体系建设与工作任务需要不适应。目前，区、乡两级扶贫工作人员43人，平均1个工作人员负担987个贫困人口的扶贫开发工作；在全市18个重点扶贫区县中，14个国贫区县扶贫办领导职数3~7人，设置2科1中心~6科2中心。3个市贫区县扶贫办领导职数2~6人，设置3~6科。南川属市贫区县，是全市18个重点扶贫区县中唯一没有单设区扶贫办的区县，领导职数1名，设置的1科1中心只是农委的内设科站，具体负责整村扶贫项目的只有1人，工作有些力不从心；贫困村项目多、任务重，乡镇专（兼）职扶贫干部经常变动，没有专项工作经费，贫困村没有扶贫员，导致社会帮扶资金不到位，项目建设推进不平衡，严重影响扶贫开发工作的正常开展。

　　对策建议

　　在实际工作中，我们认为要做好此项工作应在几个方面改革创新，加大力度：

　　（一）财政强力主导，拓宽资金投入渠道。

　　一是调整财政资金的使用结构。鉴于贫困村脱贫资金需求大，效果差，全市加大了高山生态扶贫搬迁的力度和美丽乡村建设。为此，扶贫资金也应改变使用结构，将资金从重点用于改善全村基础设施和特色产业，调整到重点扶持移民搬迁，建设集中安置点，发展乡村旅游，围绕安置点配套特色优势产业，实现乡村旅游与特色产业互动发展，稳定增加农民收入，实现彻底脱贫。

　　二是加大财政资金统筹力度。实践中普遍存在的一个问题就是扶贫资金孤军奋战，整村扶贫政策并未完全发挥作用，其他部门支农资金对贫困村的投入方式与投入结构还需进一步改善，由区级层面统筹整合有一定难度。建议由市级层面统筹协调，对市级部门各项资金实行捆绑投入，摸索出一套规范的资金捆绑具体原则和方法，建立整村扶贫、移民搬迁、美丽乡村建设的投入稳定增长机制。

　　三是增加上级财政资金投入比例。按目前“七有四通三解决”标准，一个贫困村需投入资金1300万元以上，实际市、区两级资金投入在300~500万元左右，资金缺口达1000万元。建议市级财政进一步加大整村扶贫专项资金投入比例，以带动和整合更多的资金投入到扶贫事业中来。

　　四是增加南川区易地扶贫计划数。南川区位于大娄山脉末端，金佛山山高坡陡，地质灾害严重，群众生产生活条件差。按照《重庆市南川区高山生态扶贫搬迁总体实施规划（2013~2015）》规定，全区规划搬迁4.9万人，而市里核定南川区搬迁指标只有6150人，搬迁数量差距大，农民搬迁的愿望迫切，现有的搬迁资金远远不能满足需求。因此，请求上级增加安排南川区搬迁计划数4.3万人。

　　五是增加贫困村扶贫互助金补助金额。南川区目前已建立扶贫互助金村55个，资金总量达到930万元，最多的村有30万元，最少的村只有15万元。目前互助金规模太小，解决不了农民的需求，建议上级对每村补助金额在50万元以上，适度壮大互助资金规模。

　　（二）开发扶贫和生活救助“两轮驱动”。

　　通过发展特色支柱产业，改善生产生活条件，增加集体经济收入，提高自我发展能力，到2015年力争实现1户1项增收项目。同时加大对贫困户的扶持力度。

　　一是将建档立卡贫困人口全部纳入低保范围，对贫困人口参加养老、医疗保险进行全额补助，切实解决贫困人口的基本生活、养老、就医问题。

　　二是提高贫困户家庭子女学前教育、义务教育、中职教育、普高教育、高校教育资助标准。

　　三是提高贫困户搬迁补助标准，从人均8000元提高到1.5万元。

　　（三）创新整村扶贫与社会扶贫结合的长效机制。

　　随着国力的强盛，各项机制的健全发展，扶贫事业的发展方向会从国家财政主导逐步向社会财团主导方向转变。为此，充实扶贫集团，将近年来新发展的大型企业纳入扶贫集团。鼓励企业捐助帮扶贫困地区，捐助资金等额抵扣企业税费；鼓励城市资本、帮扶企业参与贫困地区基础设施建设、产业（乡村旅游）发展，并出台税收、用地等方面优惠政策，实现扶贫开发的互动双赢，在实践中探索社会扶贫为主的扶贫新机制。

　　（四）建设与发展需求匹配的扶贫工作体系。

　　建议按照《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》及中办发〔2013〕25号、渝委发〔2014〕9号文件中关于“贫困区县要充实扶贫工作力量，扶贫任务重的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作”规定，成立有编制并归口区农委管理的区扶贫办，根据目前所担负的高山移民（美丽乡村）、建档立卡、社会扶贫、统计监测、两项制度衔接、产业扶贫（乡村旅游）、信贷扶贫、整村（片）扶贫、资金监管、信息宣传十大项扶贫重点工作，每项重点工作配备2人，加上办领导职数3人，共需配备23人，现有在编在岗干部职工12人，尚需增加编制11人，充实办领导与扶贫科、扶贫中心。乡镇配备1~2名专职扶贫干部，贫困村设置1名扶贫员，完善区、乡、村三级扶贫开发工作体系，保证基层扶贫事业持续快速健康发展。

　　(作者系重庆市南川区扶贫开发项目管理中心主任）

　　□王于泽