加快旅游综合改革推进广州新发展

　　打造具有“广州特色”、引领“广州方向”的重量级旅游产品、综合性项目、关联性产业，使广州旅游形象和城市意向深入人心。加大在城市旅游公共服务体系建设、整体形象宣传和市场环境优化等方面的旅游公共投入。体制上进一步打破行业、地区和部门壁垒，推进旅游与相关产业及城市功能的融合发展。

　　作为首批全国历史文化名城、中国最佳旅游城市之一，2014年10月广州获批为全国旅游综合改革试点城市，标志着广州旅游改革发展进入了国家层面，广州面临又一重大发展机遇。广州应依托全国旅游综合改革试点契机，抢占发展机遇，强化先行先试，创新体制机制，统筹推进旅游转型升级，为全国旅游业探索发展新经验。

　　广州旅游业发展成效突出

　　一是旅游经济实力较强。2014年，旅游业增加值1072亿元，约占全市GDP的6.4%。接待游客1.62亿人次，其中接待过夜游客5350万人次，接待过夜外国人300多万人次，仅次于深圳名列全国第二。《2014年中国旅游业发展报告》显示，广州旅游综合竞争力位列全国副省级城市第一。福布斯2014年中国旅游城市排行榜，广州排名国内城市第四位。二是旅游产品不断丰富。旅游业竞相发展，全市培育了以“山、水、城、花”为内涵的全方位、多层次的旅游产品体系，形成了涵盖“吃、住、行、游、购、娱”各具特色的产业集群，满足了各类游客群体的旅游需求。三是旅游改革实现突破。2014年10月份，广州成功申报并获批国家旅游综合改革试点城市，将为全国旅游改革创新做出探索、提供经验。智慧旅游建设扎实推进，在全国处于领先水平。

　　国家政策导向及各地经验

　　（一）国家政策导向

　　在新常态下，国家将旅游业作为激发消费活力、拉动经济增长、促进结构调整的战略性支柱产业。从2005年起，国家实施了综合配套改革战略，先后成立了10余个国家层面的综合配套改革试验区。在旅游综合改革方面，国家初步构建了“一区（中越国际旅游合作区）、一省（云南省国家旅游综合改革发展试验区）、一岛（海南国际旅游岛）、一市（桂林市国家旅游综合改革实验区）”的试点格局。2009年，《国务院关于加快发展旅游业的意见》（简称国务院41号文）提出“支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点”。2010年12月，国家旅游局将秦皇岛、舟山、张家界和成都四个城市批准为全国首批旅游综合改革试点城市，至此，旅游综合改革全面展开。目前北京、成都、秦皇岛、舟山、张家界、桂林、峨眉山、桐乡、延庆等成为该试点的市县，广州是为数不多的副省级以上城市之一。开展旅游综合改革试点要求各试点市县在推动旅游产业融合发展、体制机制创新、旅游生态发展、旅游业态新模式培育、落实41号文件等五个领域先行先试，及时总结推广改革经验，为国家总体发展战略、地方经济社会全面发展和旅游业的改革创新作出更大贡献。由此可见，国家旅游综合改革试点不是简单的政策倾斜，而是旅游产业制度创新的先行探索。

　　（二）国内各地经验

　　在经济新常态下，国内许多省市再一次选择旅游业作为统筹发展一个重要的推手和载体。从试点措施和成效看，各试点市县亮点纷呈，各有千秋，值得学习借鉴。

　　1．北京。体制机制方面，成立北京市旅游发展委员会。以统筹协调旅游产业的发展，实现旅游资源一体化管理，推进国际一流旅游城市建设，与目前的北京市旅游局相比较，其职能将发生较大变化。政策支持方面，全方位支持旅游产业发展。一是设立旅游发展专项资金。自2011年起，每年对旅游发展的专项资金投入达到10亿元以上，并逐年提高用于旅游基础设施建设的资金比重。二是大力扶持重大旅游项目建设。对于符合北京旅游发展方向、带动能力较强的旅游项目，在资金、政策等方面给予支持。三是实行旅游用地优惠政策。在各区县、乡镇土地利用总体规划修编中，首次明确旅游用地的概念及其配套建设用地比例，并要求各区县根据本地实际情况和自然条件，合理安排旅游用地。

　　2.天津。体制机制方面，成立天津市旅游发展委员会，建立国家旅游局与天津市政府紧密合作工作机制，研究提出支持天津旅游业发展重点，制定滨海新区旅游先行先试改革措施。规划体系方面，加快形成“一带三区九个组团”的旅游发展新格局，打造“近代中国看天津”文化旅游核心品牌，整合推出天津城市特色的“都市观光游”、“海河风光游”、“滨海新区游”、“山野名胜游”四个精品旅游品牌。政策支持方面，设立旅游发展专项资金。自上世纪90年起，旅游发展专项资金300万元，2005年旅游发展专项资金8000万元，至2015年旅游发展专项资金增加至1.2亿元，主要用于旅游市场促销、项目和培训方面。

　　3.成都。在体制机制方面，成立了市级旅游综合改革试点工作领导小组，探索建立了一个旅游功能区一个市级领导牵头、一个推进机构、一个重大项目库、一套产业政策、一套目标考核办法的“五个一”统筹推进机制。在政策支持方面，市级旅游发展专项资金逐年增加，相关区（市）县设立5亿元配套资金，纳入财政预算并逐年增加不断完善重大旅游项目和旅游公共服务设施项目用地保障制度。规划体系方面，修编了全市旅游总体规划，提出了全市旅游“一区两带”（都市旅游区、龙门山旅游发展带、龙泉山旅游发展带）的空间布局。

　　4．秦皇岛。在体制机制方面，建立一体化管理新模式。成立了旅游发展委员会，书记、市长亲自挂帅，相关部门为成员单位，下设办公室，为常设机构，每两个月召开一次旅发委会议，调度督导重点工作。成立北戴河新区，将总面积达425.8平方公里、海岸线长82公里、占秦皇岛市海岸线总长度(162公里)的51%的区域资源集中整合开发，新区在机构上，设置了副厅级的管委行政序列，对辖区行使管理、监督、协调、服务职能，组建了“一办七局”内设机构，成立发展公司等五个事业单位，组建了“8+1”派驻机构，推行扁平化“一层楼”管理模式。在产业用地方面，《秦皇岛市旅游产业用地改革试点方案》获得国土资源部专门批复，探索旅游产业有关用地分类管理政策，探索农民利用集体土地参与旅游开发、分享收益的模式，游产业用地改革试点期限为2013年至2018年，分3个阶段实施。

　　旅游综改试点城市面临的困难

　　一是资金短缺。尽管“旅游综合改革试点城市”这一名片提供了一个很好的投资平台，但国家毕竟没有给资金、没有给项目，也没有给予财政优惠，一旦改革过程中的任一环节出问题或者宣传不到位，又或者与相关利益主体的利益关系处理不到位，投资机构与民间资本就会外流，此时就会造成资金紧张，严重影响改革的进程。

　　二是成本增加。旅游综合改革试点城市肩负着先行先试的重任，要率先破除制约旅游产业良性健康发展的障碍，在旅游“吃、住、行、游、购、娱”各个方面取得突破性成效，全面提升旅游产业层次，这就要求旅游综合改革试点城市加大旅游开发投入，积极建设符合“两型社会”要求的低碳旅游、绿色旅游，而这将大大增加固定资产投入和环境治理成本。三是无经验可循。旅游综合改革在我国尚属首次，没有经验可以参考，需要各个试点城市自身探索和创新，走出一条适合自己的路子来。在改革过程中，各种不确定性因素或风险均有可能存在，因此成功与失败皆有可能。作为综合型服务性产业，旅游业的综合配套改革比其他产业的改革都要复杂，改革的每个过程都是环环相扣，其中一环没处理好便会影响全局。

　　广州旅游改革优势及意义

　　（一）优势

　　一是资源丰富。“山”、“水”、“城”、“田”、“海”、“文”、“商”构筑了广州独具特色的旅游资源优势，既有“山水相融、城景相依、繁花似锦”的花城田园生态，也有江、河、湖、涌、温泉的岭南水秀，既有海港、海滩、滨海湿地、岛屿的海滨美景，还有“国际美食之都”、“千年商都”等城市文化名片。二是历史悠久。广州是我国首批历史文化名城，2200多年建城史，从延续千年的海上丝绸之路，到改革开放年代世界工厂的码头，再到影响世界的贸易盛会，广州一直是中国走向世界的先行者，是东方与西方文化交汇的舞台。三是实力雄厚。全市旅游业总收入2521.82亿元，同比增长14.5%，旅游总收入仅次于上海、北京，名列全国第三，其中旅游外汇收入（54.75亿美元）仅次于上海名列全国第二。四是通达顺畅。作为珠三角中心、南中国门户，广州基本建成“辐射全国、连通世界”的现代化枢纽城市，加上“72小时过境免签”、“144小时便利签证”等便利的通关政策，促进了广州旅游快速健康发展。五是产业健康。旅游景区发展势头良好，全市景区经营内容和组织形式更加多元化、集约化，部分景区与国际接轨程度高，在全国具有示范效应，全市星级饭店结构不断优化，酒店业综合实力位列全国第三，旅游公共服务设施基础相对完善，拥有全国领先的智慧服务基础。

　　（二）意义

　　一是推动旅游发展。有利于整合各方面政策和资源，增强旅游业发展合力，促进广州旅游产业结构转型升级，全面带动泛珠三角区域旅游产业的健康发展。二是推动产业优化。有利于推动产业融合发展，形成以现代服务业为主导、服务经济为主体的现代产业体系，增强国家中心城市综合服务功能和集聚辐射功能。三是推动经济发展。有利于增加消费热点、拉动商业、农业、体育、文化等相关产业发展，提升城乡居民幸福指数，促进广州市经济社会平稳较快发展。四是推广“广州经验”。有利于探索市场经济发达地区旅游业发展的新模式和新机制，创新旅游领导体制和管理体制，为全国旅游业改革创新做出贡献。

　　广州旅游综改的路径和对策

　　（一）方向目标

　　方向：打造具有“广州特色”、引领“广州方向”的重量级旅游产品、综合性项目、关联性产业，使广州旅游形象和城市意向深入人心。加大在城市旅游公共服务体系建设、整体形象宣传和市场环境优化等方面的旅游公共投入。体制上进一步打破行业、地区和部门壁垒，推进旅游与相关产业及城市功能的融合发展。

　　目标：近期，到2016年，建设成为中国最具吸引的目的地城市之一。中期，到2020年，建成国际著名旅游目的地。远期，到规划期末，全面实现亚太国际旅游中心城市的战略目标。努力建设世界知名的国际商贸会展旅游目的地、国际美食购物旅游目的地、国际历史文化旅游目的地、国际都市观光旅游目的地以及国际生态度假旅游目的地，打造亚太地区一流的旅游吸引地。

　　（二）对策措施

　　一是抓好统筹协调。各地经验表明，凡是我国旅游业的快速发展的地方，都实施“一把手”工程，即依靠各级党委政府，尤其是在城市的党委政府主导下发展起来的。建议破解我市部门小管理和旅游大市场的矛盾，构建大旅游协调服务体制，成立“一把手”挂帅的广州市旅游发展委员会，增强旅游部门的统筹协调能力。在管理模式上向“政府引导、行业自律、监督服务”转型，不断推进政社分开，引导支持社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。

　　二是加快产业融合。国务院《关于加快发展旅游业的意见》指出，“大力推进旅游与文化、体育、农业、工业、林业、商业、水利、地质、海洋、环保、气象等相关产业和行业的融合发展”，这明确了旅游产业融合发展方向，并将融合范畴扩充到三产之中，并成为旅游创新发展的重要途径。建议将旅游业作为促进产业融合的主要抓手，把城市、社会、生态、文化资源纳入“大旅游”范畴，一体化统筹提升旅游与相关产业的竞争力，以加速广州旅游业与国际商贸中心、世界文化名城、生态城市建设的融合发展为关键，切实做到旅游业与智慧城市建设、国民旅游休闲的融合发展，放大国家中心城市的综合竞争力优势。

　　三是强化文化提升。文化和科技是推动旅游腾飞的一对翅膀。广州文化底蕴十分厚实，拥有2200多年的建城史、我国历史文化名城、古代海上丝绸之路发祥地、千年商都、岭南文化中心地等城市名片。建议大力实施“五羊衔谷、海上丝路、近现代革命、岭南文化、千年商都、食在广州、四季花城、珠水繁星”等城市旅游品牌工程，建设国际旅游目的地、集散地。加强旅游文化创意，在吃、住、行、游、购、娱等方面全程融入文化元素，小到标识设计，大到信息交流，都使文化融入其中。

　　四是深化政策支持。实践证明，政策支持是我国旅游业持续快速发展的保证和重要动力。2010年7月，国务院出台《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案》，明确要求加大政府投入和金融支持。建议在产业政策上，争取“移植”海南国际旅游岛的零关税、免签证、免税店、放航权等政策，构造旅游新的产业群；在财政资金上，设立市旅游产业发展基金和市重点旅游项目专项资金，实现政府资金的放大效益，撬动社会投资；在土地政策上，建立旅游项目土地供给评估标准和相关制度；在金融支持上，促进旅游企业资产证券化，引导设立旅游融资担保公司和投资公司，加大金融对旅游新业态的支持。

　　金永亮

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