上海官员世博取经
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:世博取经
- 发布时间:2010-08-20 09:22
“世博会城市最佳实践区是个富矿，我们做城市管理的政府人员，从中学习的东西太多了。”学城市规划出身的上海长宁区建设和交通委员会副主任沈群慧告诉本刊。
5月中旬上海市委书记俞正声发表电视讲话，号召上海领导干部参观世博会特别是城市最佳实践区，认真学习各国城市管理经验。上海市、区各级党政领导干部一批批前往城市最佳实践区观摩，了解体现各城市“巧实力”的做法。
城市发展的目的是什么？从世博园出来，官员们常常这样叩问，“为了居住在这里的人，还是为了工业文明的成果？”
“宽阔的马路，老人还没走过去，就被堵在中间，这不是人性化的城市。”“我们的很多城市，都很夸张、很宏伟，证明自己大而挤小他人，这不是让人感觉温暖的城市。”上海闵行区委书记孙潮说，世博会让官员们看到的是“很多点点滴滴的，人类理智的不动声色的可持续发展行为”。
在这些官员眼里，城市最佳实践区带给他们的无异于一场观念碰撞的头脑风暴。
城市发展不是给过路人看的
“我们的城市发展很多时候还是搞形象工程，那些领导看不到的地方不去重视，最近南方雨灾大城市都会淹，说明没有做好防汛工程，在铺设电线、水管等地下管道过程中，城市‘拉链现象’还很常见，说明没有做好地下基础设施。”沈群慧说。
“城市发展不是给过路人看的，而是为了生活在这里的老百姓。”世博城市最佳实践区总策划师、同济大学城市规划系主任唐子来说。
位于城乡结合部的闵行区经历了一场快速城市化的过程，最近几年的上海反对建磁悬浮散步事件、倒楼事件，正是这场疾行城市化运动中的极端写照。
闵行当家人孙潮进行过深刻反思，“这些事件的发生有必然因素，不能一味找原因为自己推卸责任。我们应当做的，就是在合法的尺度内，尊重和维护老百姓的利益。”
什么样的城市才是更美好的城市？城市最佳实践区案例馆俯首可拾的细节便是答案。
在巴塞罗那案例馆，十多年的旧区改造成功与否，评判标准不是建了多少雄伟的广场和高楼。“十多年来，这里人口增加，人们的健康水平和人均寿命都得到了提高。”巴塞罗那旧城改造项目办公室主任XavierVallsSerra说。
马德里案例馆，在城市交通规划中留出大块区域作为行人步行通道，充分强调人是城市中的核心角色。“一个处处以居民需要为衡量尺度的全球化大都市”、“把城市归还给它真正的主人翁”，马德里案例馆展板上的这两句话，让很多观博的官员驻足思考。
“以人为本”的理念，也已成为上海下一步城市建设的行动准则。2.6平方公里的外滩金融聚集带是黄浦区“十二五”的重点建设区域。“我们将通过立体的连廊步道系统，将楼和楼、楼和公园、轨交之间连接起来。地下空间也一次性全部连通，避免以往楼宇建设各挖各的，连接不畅的局面。”黄浦区区长周伟告诉本刊。
正在建设的国家级重点工程大虹桥综合交通枢纽，也将在交通上考虑地铁、自行车、步行等多种功能的便捷。“普通人的感受是政府始终应该考虑的，如果能够做到这一点，城市会以生命力、以活跃度来回报。”孙潮说。
让穷人住得体面
对寸土寸金的上海中心城区而言，开发建设既要能改善百姓的居住条件，又要保护好城市文脉。在这一点上，拥有外滩万国建筑、城隍庙等老上海风貌的黄浦区，在巴塞罗那案例馆找到了共鸣。
“巴塞罗那馆我参观了三次，每次都能发现新的价值：老城区开发要避免大拆大建，也要避免对老建筑看死盯牢；旧城改造要将居民的生活条件改善作为重要原则。”周伟对本刊说。
旧区改造牵扯到诸多民生问题。改造之后房价上升，低收入人群住房问题如何解决？“在原居住区域稍远的地方，我们建设了低成本的社会住房，有租有卖，售价约为市场均价的一半，老百姓还可以生活在原来的区域。”Xavier Valls Serra对本刊说。
上海经过旧城改造，“原住民”还能继续生活在原来的区域吗？答案是令人沮丧的。
中心城区拆迁的地块，完全交由市场运作，新建房价格远远超出原住居民的承受能力。“内环说英语，中环说普通话，外环说上海话”，这句坊间流传甚广的段子，形象地描述了旧城改造带来的社会结构分化。
城市最佳实践区的马德里竹屋、伦敦零碳馆的原型都是社会保障住房，“这是一个理念的创新，实质上是在告诉人们，政府如何在住房保障方面下工夫，让中低收入人群住得也很体面、有尊严。”唐子来说。
上海新建成的经济适用房、动迁安置房基地在浦东三林、康桥等外环附近，与所有郊区建设的住宅基地一样，对居民而言，交通不够便利，商业氛围没有形成，而当地居民每日往返市区，又对城市交通形成新的压力。
上海市住房保障和房屋管理局局长刘海生告诉本刊，“大型居住社区有一个成熟期，政府会想办法通过政策优惠及鼓励措施，让超市、公交公司、医院这些国企做些贡献，为住宅基地的百姓安居做好配套服务。”
刘海生很推崇马德里案例馆的很多做法，“他们对保障性住房的创新和精细设计，低碳技术的应用，混合居住的配建方式和管理机制，都值得我们借鉴。近期我们正在和马德里市相关部门研究双方在这一领域合作的可能性。”
公共政策体制、机制、费制三结合
“学习最佳实践区，不能仅仅停留在学低碳技术，更重要的是学机制。”唐子来说。城市管理是为了实现公共利益，政府执行公共利益的时候，必须兼顾百姓个人利益，只有这样公共政策才能有效推行。
巴塞罗那的旧城改造模式与中国有个共同特点，即由政府主导，企业市场化运营。当地政府与私人企业共同成立合资公司，资金60％来自公共资本，40％米自私人企业，私人企业在具体运营中也有出谋划策的权利。
“企业的收益从改造中获取，譬如某块地区建酒店，土地卖给酒店获得收益；或者投资商务楼，通过租赁获得租金。政府给企业承诺一定比例的保底利润，如果运营得好，私人企业拿到的也更多。”Xavier Vails Serra说。
但与国内不同的是，巴塞罗那对私企合作伙伴的选择很讲究，合资的企业都是没有房地产开发业务的企业，避免了私人企业借公共利益之名谋取不当利益。
台北的垃圾回收案例是机制创新的一个典型，给很多官员留下深刻印象。“好的机制，加上坚持不懈，用了10年台北做到了垃圾不落地，垃圾减量67％。”上海市环保局局长张全对此感触很深。
在世博会召开之前，张全跟随上海市市长韩正前去台北考察，垃圾回收也是其中重要的考察项目。“我问过那些家庭主妇，你们为什么愿意做垃圾分类。她们告诉我，以前没分类，每个月每户垃圾处理要花大约150元新台币，现在垃圾分类回收，只要花50元新台币。”
台北的垃圾回收核，心政策是随袋征收，确立污染物在价排放原则，老百姓付费购买6种不同尺寸的专用垃圾袋，垃圾多就要买更多袋子，这一招促使垃圾减量。垃圾袋又分不同颜色，如绿色表示不可回收垃圾，可回收垃圾又分塑胶制品、旧衣服、厨余等10多种，如不分类会被罚款。
“大力宣传，持之以恒，坚持公共政策体制、机制、费制三种手段相结合是台北‘垃圾不落地’的秘诀。”张全说。
沈群慧还清楚地记得，1999年她还在长宁区规划局工作的时候，专门请阮仪三等专家对新华路几处老洋房建筑群做过一套历史建筑保护方案。“方案非常好，但因为没有好的运营机制，没有推行下去，非常可惜。”
而世博会澳门德成按案例，在唐子来眼里，正是历史建筑保护机制创新的典型。
德成按原是1917年建成的一个当铺，因为产权私有，屋子的主人无力整修，常年破败不堪。澳门特区政府为了保护历史建筑，政府出钱，私人业主不交产权，而是拿出产权，交第三方贸易协会来策划运营。改造后的德成按一楼是澳门典当业博物馆，二楼是金庸作品博物馆，三楼是澳门茶文化博物馆。
政府为了公共利益，出钱保护了历史文脉，私人业主也觉得光宗耀祖，还有租金收入，第三方也从运营中得了收益，三个利益主体权责利益很分明。
反观上海，历史建筑绝大多数为国有产权，由各区属国企代行管理权，保护模式都是以市场置换的方式将私人业主迁出，修缮改造之后，由同一家国企按市场价出租给企业办公，或成为高级会所。运营中政府会给予国企一定的财政补贴。
虽然也是政府主导加市场运作，但将房屋原主人一概搬迁的方式以及政府和地方国企之间操作不透明等问题，遭到不少行业专家的诟病。
要低碳发展，组织部长可能比环保局长更重要
低碳可持续发展是官员们一致认可的发展观念。“未来上海的发展要从单纯要求企业减排向人人减碳的方向转变，向低碳生产和低碳生活方式并重转型。”张全说。
刘海生告诉本刊，“‘十二五’建设中，上海将在保障性住房中扩大低碳技术的应用试点，并逐渐推广住宅产业化。新技术的应用，一定要政府投入资金予以支持，政府除了承担一定造价之外，产业标准、施工规范的制定也要同步进行。”
上海各区都有类似想法，嘉定准备在嘉定新城支持开发商做试点，推广节能建筑；闵行准备在公共建筑上推广节能建筑，黄浦区准备在楼宇中引入“合同能源管理”，并且拿出节能减排资金扶持发展合同能源管理公司。
虽然有种种规划，但在唐子来看来，“我们的低碳发展还处在‘秀’的阶段，政府要的是政绩，企业要的是卖点。”
交通运输工具的碳排放，是造成全球气候变暖的主要原因之一。丹麦奥登赛案例提供了一个低碳化的实际操作模型：奥登赛市中心26％的人使用自行车出行，50％原来用汽车出行的市民改用自行车出行。
在欧洲许多城市，自行车的回归已被列为“国家计划”来推广。我们的邻居韩国也提出了“2010自行车推广计划”，当地有关部门将在商业娱乐场所开辟专门的自行车停车场，今年内还将修建178公里的城市生活型专用自行车道。
上海一直在推广公共交通的名义下顶着压力坚持车牌拍卖、限制小汽车购买等做法，闵行区自行车免费租赁的试点也初战告捷，但以上种种不能改变汽车作为上海六大支柱产业之一的事实。
要GDP增长，还是要可持续发展？仍然是需要不断追问的命题。
“要低碳可持续发展，我认为体制最重要，体制中人最重要，也就是领导干部最重要。对于发展低碳城市而言，组织部长可能比环保局长更重要。如果组织部领导的考核标准是GDP，就不会有低碳经济，不会有科学发展观，不会有‘又好又快’。”唐子来说。
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