教育资源不公的改善途径

　　中国很多教育资源配置问题不是一个短期问题，是长期积累起来的问题，长期以来就是很不公平的，也存在很多问题。

　　资源配置存在哪些问题

　　资源配置存在的问题，可归纳成几个方面：一是学段间不均衡，就是“大大小小”，即大学多、小学少，越是基础教育得到的钱越少。这个问题在上个世纪六七十年代就提出来了。二是人群之间不均衡，叫做“少多多少”，少量的人拿到更多的钱，但是大多数人拿的却是很少的钱，这个问题直到现在还存在。不同学校之间差异很大，“重多普少”，重点学校、示范学校可以拿到很多经费，而且分配就是梯级的，即便在一个乡里面，学校也是如此分配。此外还存在区域间的不平等，即“城多乡少”，城里面经费很多，而乡村教育经费实在太少，使得教师没有办法到乡下工作，收入太少。为什么出现这些问题呢？还是责权不清，就是资源好像是可以任意给的，没有规范，资源的所有权、使用权、债权都不明确。

　　从1994年以来各级教育生均校舍的变化，可以看出来最高的投入仍然是普通高校，但普通高校实际上也在下降，投入最少的小学部分，有一点点上涨，不过幅度很小。所以，我们虽然普及了九年义务教育，但仍是低层次的普及。这背后体现的什么内涵呢？事实上，钱来源于何处直接跟钱的数量相关。如果从中央拿到钱，可能拿到很多钱，如果需要从省里拿钱，就相对少一点，从县乡里拿经费，更少。资源分布跟资源来源直接相关，资源来源的层级高，得到的资金就多点，层级低就少一点。高校亦如此，部属高校和省里面高校差异很大。

　　从1994年各级生均图书变化情况看，整个都是下滑的，包括高校也在下滑。这些年来教育规模增大了，但是相对来讲图书量没有太大的变化。

　　幼儿教育同样如此。全国幼儿教育阶段的学生和教师总数占各个学段学生和教师总数的9％，但是幼儿教育经费仅占总的教育投入经费的1.3％。所以，这次《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中对幼儿教育写得较多，经费以后会有很快增长。当时在做这个纲要的时候，笔者参加了幼儿教育这块讨论，提出一个明确的目标，即幼儿教育经费应该提升到整个教育经费的9％。而且，笔者认为，新增幼儿教育经费首先要解决哪些地方没有幼儿园问题，解决布点问题，如果新增经费用来办示范园，那么又会导致新的资源分配不均衡问题。

　　分析1993年以来各级教育生均教育经费变化的数据，可以发现经费变化的这条线不是上升的，而是在下降。所以，整个教育经费存在不足的问题。长期教育经费不够，采取的办法就是借债，而且借的没有明确债权的账，都是糊涂账。老百姓出于让自己孩子上学的原因，还是把这个钱掏出来了，最后这个钱就打水漂了，根本算不清楚账。全部算起来中央政府承认的义务教育的债务是500亿，但是实际上远远超过这个数字，因为很多账算不清楚。

　　为什么会有这些问题

　　那么，这些问题存在的根源是什么？

　　首先是条块分割，是这个条的不可能切到另外一条，是这一块的切不到另外一块，难以共享。实际上从1954年到1978年，中国一直实行一个基本的教育管理政策，叫做统一领导、分级管理，这个框架直到现在也没有变，这样一种教育经费负担机制，本来要形成条块结合，可是条块之间很难结合，条条还是条条，块块还是块块。这样一来，不同地区的经济发展水平不一样，不同地区在上一级权利中的权重不一样，所以就导致经费分配不均衡。有些地方甚至说，教育部是东部教育部、是高等教育部，不是基础教育部，东部话语权明显高于中西部。有人曾质疑，为什么保送生里面东部名额那么多，西部就很少？这就是话语权不一样导致的这个结果。

　　第二个原因就是来源多途，而且难以均分。这个来源我们叫做财、税、费、产、社、基，这个来源不一样，来源决定了数量，这几块之间不是融合在一起用的，前面我们看到了，中央给经费的和地方给经费的，这个经费多少肯定不一样，差异很大。

　　第三个原因是大灶小灶。我们的财税体制是分灶吃饭，谁来掌勺是非常重要的因素，由于分级办学，分灶吃饭，最终导致的结果是：跟掌勺人关系好的人，就可以拿到更多的钱，即依照跟当权者的关系来分配资源。在现有的状况下，掌权的人不想分权，这个是现在最严重的问题。

　　还有就是缺乏监督，耗费过高，尤其是行政耗费过高。教育行政开支到底多大？现在没有严格统计，没有办法做清楚的统计。举一个例子就能明白了。比如，某小学要进一个教师，这个本来是校长可以决定的事，但是这个校长不行，要跟镇长汇报，镇长说这个事他定不了，要找县长、书记来定，这样一来就使得本来是一个学校正常的权利，结果要经过县，使得教育行政经费开支是没有明晰的一本账。笔者估计，现在讲百分之三点几的教育投入，大约有百分之一点几或明或暗地用在行政这块了，而直接用于教育教学的太少。

　　针对当时教育经费在行政环节流失太多的问题，1959年国务院批转教育部、财政部《关于进一步加强教育经费管理的意见》。但是发这个文能解决问题吗？很多财政投入算在教育经费账上，实际上并没有用在教育上，这是很严重的问题。

　　还有一个是钓鱼，钓鱼这个词是上个世纪80年代用起来的，当时有一个说法叫做政府出饵，引起动机，地方出鱼，教育经费不够怎么办昵？政府给你一点，因为中国人非常重视孩子教育，所以你只要出点饵，他就会上钩。所以，我们政府部门也看中了这一点，就采取了这个办法。比如小学要重建的时候，要25万块钱(这是80年代的数字)，县教育局给你三万，另外的学校自己弄，校长自己想办法。

　　现在鱼还在钓，不仅一个地方钓，全国各地都在钓，钓得老百姓越来越难受，钓出了教育这座大山，教育费用很高、很多。我们总讲上学难、上学贵，这个问题怎么解决？

　　如何改善教育资源

　　笔者在各个地方做了近30年的实地调查，感觉心情很沉重。笔者认为，首先要细化明确教育资源的权限，教育资源到底属于谁？是政府的，但是用起来，只是极少数有特权的人在用。所有权不明确、享受权不明确、分配权也不明确。

　　其次，要明确每个人在不同学段享受公平教育资源的最低限额和最高限额。现在的情况是最低限额和最高限额差异太大，不同人之间有成百上千倍的差异。比如作为义务教育阶段的学生，最低不能低于多少，最高也不能高于多少。

　　第三，要加强对教育行政权力的监督，尤其是对教育资源分配的监督，逐步公开、透明，即每有一笔新的教育资源的投入，都应该公布分配的程序。不能总是几个人私下里议一下，有时不是几个人，甚至就是一个人敲定给多少。有些领导很智慧，智慧在哪里呢？这笔钱已经有了，但是怎么分配还需要讨论，接着各个地方就“跑部钱进”，他拖得越久，这个“跑部”的效益越高。本来这笔经费2月份应该到各个学校里面，现在这笔钱到了，领导拖到6月份再给，那么从2月到6月这一段时间，各个学校都要去向领导跑关系了，这样就产生很多灰色的问题。

　　第四，尽快推进学校事业法人制度建设，要依法民主管理学校，就是学校跟政府的关系一定要有一个明确的界限。在学校内部包括钱怎么用、人怎么用，一定是民主决定，大家讨论的，不应该是某个人决定的，但是现在完全没有。尤其是很多农村学校，校长权力也不算大，但就是一个土皇帝。

　　此外，在义务教育阶段，现在已经提到省级统筹了，笔者认为应该建立全国共享的教育资源平台。如果符合条件，应该让偏远地区的学生通过一定的渠道和方式享受优秀的教育资源。

　　教育资源的改善是一件很复杂的事，但笔者认为，解决这个问题，最终还是要建立小政府大社会，建立民主的管理体制。