国企改革：亟待重启市场化

　　国企改革搞了三十多年还没有到位，还在重回市场的路上，经营方式市场化已基本解决，体制市场化的改革才刚开始。

　　2016年政府工作报告中明确提出今年八项重点任务，而在大力推进国有企业改革的具体部署中，提出“今明两年，要以改革促发展，坚决打好国有企业提质增效攻坚战”。

　　今年作为国企改革总体方案出台后开展改革试点的第一年，国企改革的推进过程必将备受瞩目。回顾2015年，中央企业共有6对12家企业完成了重组整合，而进入2016年以来，央企的重组整合预期也在不断加大。多位业内专家认为，央企重组整合步伐将在今年大大提速。

　　多地国企改革细化方案出台

　　权威媒体报道，目前已有上海、广东、山东、江西、四川、重庆等多个省市制定并出台了国企改革相关细化方案和试点计划，其中地方国资证券化是重要内容。业内人士预计，随着改革不断深化，以混合所有制为导向的国有企业市场化兼并重组将加速，整体上市以及整合重组等将是地方国企改革的主要方向。

　　在不久前落幕的2016年全国两会上，国务院国有企业改革领导小组组长马凯对外界表示：“去年是国企改革方案制定的一年，今年是扎扎实实的落实年。”

　　而在另一个会议中，一位参与国企改革的高层人士透露，2015年国有企业改革领导小组推出了19项国企改革措施，2016年将推出21项左右的改革政策，包括国企调整与重组、员工持股、薪酬改革等内容。该人士表示，整体思路“就是一个放开一个监管，围绕市场化进行改革，同时防止国有资产流失”。

　　国企“市场化”还在路上

　　十八届三中全会再次提出要“深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革”。深化三项制度改革关键是要提高国企的市场化水平，要完善企业对外经营、内部管理和管理体制三个市场化，尤其是要破解管理体制市场化，让更多国企成为真正的市场主体。

　　“真正市场主体”的真正二字，不仅意味着形式的转变，更是利益格局的深刻调整。国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁认为，国企改革搞了三十多年还没有到位，还在重回市场的路上。

　　国务院发展研究中心研究员袁东明研究认为，目前国企对外经营市场化已基本确立，内部管理市场化还存在不少问题，管理体制市场化程度最低。

　　国企对外经营市场化已基本确立。改革开放以来，国企改革一直沿着市场化方向在推进。国企由国营变为国有，由政府附属变为独立经营主体，逐步实现了所有权与经营权相分离，企业直接面向市场，自主决策经营活动，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人。目前，除少数垄断性、公益性领域的国企外，绝大多数国企都要面向市场去组织生产、进行销售、实行采购，早就没有计划指标来限定企业的生产、限定企业的购销，因此，从对外经营来看，国企已经成为自主面向市场经营的市场主体。

　　内部管理市场化仍在推进中。早在1992年，国务院颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》就提出要实现工人能进能出、干部能上能下、工资能高能低的制度。2000年原国家经贸委颁布《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范（试行）》规定，取消企业行政级别，不再比照党政机关干部的行政级别来确定企业经营管理者的待遇。推行二十多年来，这些问题到目前为止依然没有得到根本解决，各地仍在以三项制度改革为重点实施改革。2014年四川、江西、湖北等省明确提出深化省属企业的三项制度改革，核心内容就是要规范用工管理，畅通进出渠道；优化岗位设计，变身份管理为岗位管理；细分岗位价值，效益决定薪酬，最终实现劳动用工、人事和分配与市场全面接轨。

　　管理体制市场化还有很大差距。当前很多一级国有企业负责人甚至子公司领导均由组织部门或国资委任命，包括董事长、总经理、副总经理等，导致政企联系难以切断，也导致企业管理层的薪酬绩效难以市场化，不能形成有效激励，管理层也很少以“股东价值最大化为导向”进行决策经营。尽管国务院国资委也一直在推动经理层的市场化选任，但执行效果并不理想，个别市场化选任的高管不可能从根本上改变企业长期形成的治理和决策机制。即使在一些董事会建设较为规范的企业，董事会作用也非常有限，起不到真正选聘经理层、决定企业高管薪酬、决策公司重大投资等作用。可见，国企离真正市场化还有很大差距。

　　混合所有制关键不在“混”而在“合”

　　混改正在进行时，参与的国企与社会资本的顾虑也都在“合”上。从国企角度，担心社会资本搞“移山大法”，造成国有资产流失。社会资本担心会缺乏话语权，被国企控制。

　　已经公布的国资国企改革文件和几家试点企业的做法，综合起来看，在公司层面进行混合所有制改革，通常有以下几种形式：整体上市或核心资产上市、开放式改制重组、合资新设公司、引入战略投资者、实施员工持股。另外就是在资金层面上的混改。

　　“混合所有制关键不是在‘混’，而是在‘合’上。要发挥国资的优势，也要发挥民资的优势，通过两个优势的叠加，通过这个也使大家的优势在协同创新、改革等方面发挥各自的优势，”新兴际华集团董事长刘明忠说。他认为，如果只是“混”而无法“合”，混改的效果将无法显现。

　　“从2005年到2013年，混合所有制工业企业在全部工业企业当中的地位没有发生明显的变化，早就是半壁江山，”社科院工业经济研究所副所长黄速建分析说，“为什么现在要把发展混合所有制经济放在基本经济制度的实现形式这个高度来讲？过去讲公有制占多少，非公有制占多少，那是从宏观层面来讲，现在是从微观层面来讲可以混合，这是强调混合所有制经济在制度上的合法性。”

　　在北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华看来，国企发展混合所有制，必须有民资股东的参与。由于现有政策强调国企混改中国资的控制地位，尤其非常注重混改中防止国资流失，于是，民资股东如果参与国企混改，基本上只能做中小股东。现实中，由于中小股东权益保护的法律法规不健全，尤其是程序法方面严重缺失，大股东侵害中小股东权益的现象普遍。在这种情况下，中小投资者参与国企混改的动力无疑会严重不足，最终国资非但不能实现增值，甚至出现价值下降，这其实是国资的更大流失。国企发展混合所有制，关键在于努力营造国有股东和中小股东平等行使权利、共生共赢的环境，而不是强调国资对民资(中小投资者)的控制。只有实现权利平等，国资和民资才能有效地混合，进而才能形成国资和民资的合力，也才能实现国资和民资最大程度的增值。

　　国企市场化要直面“要害”

　　在十八届三中全会已经确立了国企改革的基本原则，2015年9月国资委公布国企改革的指导意见之后，有关国企改革的大政方针似已确定。但是这个指导意见的指导性对市场而言可能仍不太够，至少部分内容没有讲得那么清楚。撇开企业定性问题不说，对于改革之后国资委将从“管企业”到“管资产”，这个转变可能还有很长的路要走。

　　中国人保资产管理公司证券研究部总经理蔡红标分析认为，最为敏感的两个问题是“防止国有资产流失”和“领导干部任免”问题。

　　第一，关于“资产流失”。众所周知，作为市场经济的一个基本原则，股东关心其资产是否会被贱卖是股东的基本权利，因此《指导意见》予以强调是应该的。关键是如何防止？不管国企如何改革重组（如混合所有制改革），其中的要害是资产评估。

　　资产评估表面上已有明确的规范，但还是问题不断。原因何在？首先是资产评估机构良莠不齐，其次是资产评估还是“卖方市场”，即资产评估机构面对委托人还是“弱势群体”；三是评估报告的法律严肃性不足，资产评估的随意性大，不同方法评估结果可能“天差地别”。（如相当部分上市公司定增收购资产的历史盈利性很弱、但评估却是天价，这就是“评估魅影”的体现），同时一旦出现评估偏差，几乎没有什么“市场禁入”之类的惩罚措施。

　　所以，防止国有资产流失，如果不建立市场化的机制，仅仅靠“规矩”是不够的；其中的关键还是对资产评估机构进行分级认证管理和严肃的惩罚机制。如果资产评估报告没有问题，那么实际定价究竟是打折还是上浮，这是要决策者根据具体情况来判断的，这是不怕有人浑水摸鱼的，毕竟决策是要留痕的。

　　第二，关于“领导干部任免”。《公司法》虽然已经颁布20多年了，但法人治理结构的现实被“各类理解”所主导。从此角度看，有必要修改《公司法》，明确国有独资或国有控股2/3以上的公司，实行CEO制度，由董事长兼任；这样，总裁的作用相应下降，也符合国际普遍规则。

　　蔡红标建议，对于“混改”之后的企业，大股东/国资委党委主要还是管理根据股权比例而派驻混改公司的高管；混改公司的法人治理应该具有独立性。所以，改革后，国资委从“管企业”到“管资产”的观点并不完整，应该是“管股权”为主，应该是通过股权比例在股东会行使权利；通过所委派的董事在董事会上发表意见。

　　改革开放以来，我们之所以在国企改革问题上反反复复，关键就是没有很好地解决国企的市场特征。应该承认，民企的市场化是与生俱来的，但国企的垄断一定程度上令其漠视了市场化是企业的生存基础的真理。国企改革唯有解决好市场化问题，中国的国有经济才能从根本上解放生产力。

　　智囊管理研究院