“十三五”：创新开发区

　　开发区对GDP、财政收入、出口规模与增长速度等指标的普遍追求，分散和转移了体制机制创新的动力

　　自2008年金融经济危机以来，中国开发区发展进入了一个新的阶段。许多开发区将创新驱动战略作为核心战略，建设创新型开发区。开发区由过去的跨越式、超常规增长逐步进入产业优化、质量提升、竞争力增强和稳定发展的新常态。

　　将开发区过去的发展与未来的发展结合起来，特别是将开发区放在经济全球化和十八届三中全会深化改革、发挥市场对资源配置起决定性作用的大背景下考察，开发区在体制机制方面还存在一些问题和矛盾，需要创新思路，予以解决。

　　开发区体制存在的突出问题

　　1.开发区功能定位不够明确。全国最早的开发区，首先是开发，通过规划搞产业集聚所必须的公共基础设施建设，比如“三通一平”、“六通一平”、“九通一平”等，还有土地征用、厂房建设等；其次是产业集聚所必须的招商引资，打造特色产业园区等；再次，就是与开发区配套的生活保障区、新城区建设，加之文化、教育、卫生、体育等的社会事业发展。但是，与此同时，开发区的功能特征渐趋模糊。开发区究竟是经济区、产业区，还是新城区、行政区，即使兼有经济、产业之外的社会功能，也有一个要谁为主次的问题。

　　2.法律主体地位未能确立。到目前为止，国家层面上专门针对开发区的立法迟迟没有出台，国家级开发区的功能定位、管理模式、组织原则和组织形式无法在法律上予以明确。开发区管委会作为上一级政府的行政派出机构，与属地行政区在领导、规划、管理、开发、建设等方面的权利和经济利益上的再划分常有冲突。由于开发区法律地位不明确，有些开发区管理条例与现行法律法规冲突，管理条例就失去了法律效力，导致的直接后果是上级部门和地方截留权利，致使开发区作为特殊经济区域所享有的权限难以到位，管理效率和发展效应受到影响。当然，开发区法律地位不明确，也与开发区的功能定位不够明确有一定关系。

　　3.出现严重的体制回归现象。一方面，开发区管理权限部分被上收。近年来，地方省市对工商、地税、技术监督、国土等部门实行垂直管理，一些开发区原有的权限被各部门的纵向集中管理所分解，有些虽未回收但须逐项上报审核，弱化了开发区的管理效能。我们在调研中了解到，即便享有最高级别管理权限、政策优势最突出的国家级开发区，其1994年开始享有的各项优惠措施，目前已经基本被收回。另一方面，随着开发区范围的扩大，特别是一些乡镇相继并入，加之来自上面的“婆婆”越来越多，开发区行政化倾向相当明显，许多开发区实际上成为了一级政府。开发区体制出现严重的回归，实际上就改变了开发区发展的初衷，原来的有些优势会逐步丧失。

　　4.强政府、弱市场特征鲜明。中国开发区的发展，主要突出了“政府主导”和政府作为“第一推动力”的特征，开发区的发展在很大程度上体现了政府的主体作用。从开发区规划，到基础设施、厂房建设，再到招商引资等，政府承担了太多职能。开发区管委会所设开发公司名义上是企业，但基本上承担了一些政府职能，存在着政企不分、产权不明晰的问题。短期看，这种情形有一定的积极作用，长期看，则存在如何处理好政府与市场关系，政府与市场需合理分工的问题。

　　开发区体制机制创新面临的深层次矛盾

　　开发区体制不顺的情况，自然影响到机制的活力和行为的规范，并且对开发区整个的体制机制创新构成了挑战。

　　1.缺少与管理权力对称守衡的责任约束机制。多年来，开发区的发展主要纠缠于管委会权限的大小，以及与管理相关的事务有多少。问题是除了管委会权力的大小以外，关键要看管理主体在权力、利益和责任之间是否构成了对称守衡关系，即管委会是否既有利益驱动，又有行为规范。从实践来看，包括一些国家级开发区在内，没有形成和完善权责利相结合的制衡机制。

　　2.长期的可持续发展机制不够完善。在调查中我们发现，许多开发区追求GDP、财政收入等经济指标的高增长，竞相攀比土地低价、环保低门槛、劳动力低成本等成为一种比较普遍的现象。造成这一状况，既与开发区的政绩考核模式有关，也有开发区投资收益模式有关。开发区的投资收益模式主要是“短期集中投资，长期税收收回（主要是增值税）”，也就是在起步期通过负债方式获取大量资金，快速建设开发，以较低的甚至低于成本的价格供应土地，吸引产业投资者入园，再通过引入企业带来的长期税收和人群消费实现资金平衡。

　　随着形势的变化，上述开发模式日益难以为继。一是随着征地、拆迁补偿标准的提升，开发区土地获取成本迅速攀升；二是低税收、低环保门槛等低水平同质化竞争已不合时宜；三是随着劳动力等资源要素成本大幅攀升，开发区原先依赖的低成本优势不复存在。显然，既有发展模式已严重挤压未来增长空间，必须向创新要增长新空间，向改革要增长新动力，谋求开发区的可持续发展之道。

　　3.没有很好地形成内生增长机制。进入21世纪以来，中国经济增长主要依靠国际市场，特别是依靠外资，走的是外向依赖型经济增长的路子。就一个地区经济增长的主体而言，不可能将经济发展完全建立在依靠外资的基础之上，应该主要依靠内资企业而非外资企业。

　　从许多开发区发展的实践来看，主要精力放在大规模招商引资的多，过度依赖外资，简单模仿的多，消化、吸收和创新的少，弱化了开发区本来应有的创新发展能力。从吸引外资的实际情况看，由于外资主导的产业大多处在全球价值链的低端环节，一方面国内所获利润微薄；另一方面，外资植根性弱，所带来的技术溢出效应非常有限，并不能成为带动内资产业转型升级的驱动力，甚至会造成地区产业结构的低端锁定。利用外资的目的自然是为了发展内资，与内资产业配套，形成内生型的增长机制。所以，从长远来看，开发区的经济增长必须建立在主要依靠内资而非外资的基础之上。

　　4.政绩考核压力失之偏颇，分散了人们创新体制机制的精力。开发区普遍追求GDP、财政收入、出口规模与增长速度等指标，主要源于各级地方政府因为自身经济增长压力而产生的对开发区这些指标的考核，这种指挥棒导致开发区工作和发展的重心不是放在增长质量、可持续发展和科技创新方面，特别是分散和转移了人们开展体制机制创新的动力，误导开发区产生了以开放代替改革的错觉。本来，机制体制灵活、办事效率高、交易成本低等制度优势是开发区最核心的优势，但在政绩考核压力带来的“政绩锦标赛”中，开发区管理者的主要精力放在了如何获取短期政绩上，忽视了制度创新的特殊重要性，导致体制机制趋于僵化，改革红利不断弱化甚至消失，这在一定程度上限制了开发区的发展后劲，甚至给其长期发展背上了沉重的包袱。

　　促进开发区体制机制创新的政策措施

　　推进开发区体制机制创新，最重要的是正确认清开发区发展阶段的变化，审视新一轮的开发区发展，围绕体制机制创新面临的突出矛盾和挑战，跟进有针对性的政策措施。

　　1.突出政府自身改革，确保开发区体制机制创新出成效。在创新体制机制方面，政府处于“中枢”地位，起着“纲举目张”的作用。有必要明确政府在开发区体制机制创新中的重要职责。重点工作包括：（1）坚持“小政府、大社会”服务管理体制。开发区在功能定位和法律主体地位上，应该是主要承担开发发展职能的经济区、产业区，尽管兼有部分的社会管理职能，但要防止喧宾夺主，本末倒置。（2）坚决对开发区下放审批权限。（3）完善决策、执行、监督机制。（4）建立健全开发区综合治理体系。开发区从承担单一生产功能转向承担更多的社会功能是大势所趋，开发区管委会必须主动适应这一趋势，在深耕主业、履行好经济职能的基础上，还应主动配合辖区行政职能部门，共同提升本区域治理水平和治理能力，构建符合开发区特点的公正、高效的现代治理体系。

　　值得注意的是，这些年开发区行政成本和营商成本越来越高，迫于现状压力，有些地方提出“政区合一”、“产城融合”的做法。我们认为需要冷静分析。开发区不宜搞“政区合一”、“产城融合”，这不仅会削弱开发区包袱小、效率高的已有优势，更会从根本上模糊开发区的功能定位，甚至使开发区失去自身存在价值。总的还是要按照“经济管理向开发区管委会集中，社会管理和公共服务向当地政府集中”的思路，理清管理职能，优化组织结构。

　　2.正确处理好外源发展与内生增长的关系，增强开发区长期的竞争力。过去多年来，开发区为增长而增长、为引资而引资的现象相当普遍。必须明确，在开发区发展理念、目的上，利用外资是为了发展内资，出口也是为了进口。从根本上讲，开发区的发展必须围绕增强开发区产业转型升级、提升经济竞争力，提高区域生产和生活水平进行。在政策上，应鼓励和扶持内资企业与外资企业的嫁接和合资合作，鼓励外资产业与本土产业的配套，通过利用外资壮大本土产业，带动本土产业转型升级。

　　3.深化开发区科技体制改革，积极提升创新发展能力。许多开发区的硬环境建设已经基本完成，没有必要再“锦上添花”，要把更多的精力转移到包括科技体制机制创新在内的软环境建设方面，由经济开发转移到技术开发方面。重点包括：（1）创造保护创新的环境。科技创新是以人为主体的创造行为。在开发区，企业家和科技研发人员都是创新的重要主体，必须充分调动和激励他们创新的积极性。要建立严格的知识产权保护应用机制，尊重专利发明创造的所有权，推动有条件的开发区创建知识产权试点示范园区。（2）创新科技投入机制，发挥政府创新基金的杠杆作用，鼓励发展各类创新创业风险基金，完善多元化的风险投资体系。（3）创新科技人才使用和分配机制，激发各类科技人才的创新活力、动力。支持开发区通过设立风险投资引导基金、创业投资贴息资金、知识产权作价入股等方式，搭建科技人才与产业对接的平台。积极发展科技银行，鼓励和扶持科技人才到开发区兴办科技型企业。（4）鼓励条件成熟的开发区建设各种形式的创新平台，充分利用外资的技术溢出和综合带动效应，提高消化、吸收和再创新的水平，形成产业创新集群。（4）重视开发区中长期的创新人才培养。鼓励开发区加快发展现代职业教育，深化产教融合、校企合作，鼓励中外合作培养研发型和技术技能型人才，建设一支稳定、高素质的研发人才和产业工人队伍，提升开发区自主创新的能力。

　　4.转变开发区发展思路，从追求外延扩张转向内涵发展。多年来，开发区经济增长基本走的是一条依靠投资拉动、拼资源消耗、减少环境容量和以低成本劳动力实现高速增长的路子，其显著特征是高速度、低效益。必须通过转变经济发展方式、促进产业转型升级、保持稳定增长，促进开发区经济增长由速度型向质量效益型转变。

　　绿色低碳循环发展是建设生态文明开发区的内在要求，也是开发区可持续发展的必由之路。要严格资源节约集约利用，提高资源使用效率；大力环保产业，满足生态环境保护对环保产品的需求；严格环境准入门槛，推动产业生态化改造，减少污染物排放，防控环境风险；支持开发区创建国家生态工业示范园区、循环化改造示范试点园区等绿色园区。

　　实行最严格的开发区土地节约集约利用制度。严格依据土地利用总体规划和城市总体规划，坚持合理、节约、集约、高效开发利用土地，严控增量、盘活存量，探索存量土地二次开发机制，提高空间使用效率，加快推进开发区建设从粗放向集约、从外延扩张向内涵提升转变。

　　要形成竞争淘汰机制。对于土地等资源利用效率低、环保不达标、发展水平低的，要降级或淘汰；对于那些开发水平粗放、管理相对落后、违规圈占土地、违法给予优惠政策、地方债务严重的，要抓紧清理整顿。

　　5.创新开发区考核机制，引导开发区健康稳定发展。过去“指挥棒式”的考核机制不改变，开发区转型升级、创新发展就是一句空话。必须纠正简单以GDP总量进行开发区排名的做法，改变传统的开发区综合水平评价办法，把创新能力、品牌建设、生态文明、知识产权保护、投资环境、行政效能、新增债务、安全生产等指标纳入评价体系作为主要考核内容，引导开发区走上新的稳定增长和提质增效之路。

　　6.认真学习和借鉴上海自由贸易区经验，加快开发区与国际经济接轨步伐。上海自由贸易区以制度创新为核心，以形成可复制可推广经验为要求，已经在简政放权、放管结合、加快政府职能转变、体制机制创新、促进贸易投资便利化以及营造市场化、国际化、法治化营商环境等方面，取得了一系列新成果，为在全国范围内深化改革和扩大开放积累了新经验。开发区向自贸区方向发展，是未来趋势，核心是通过设立自由贸易区，与国际市场经济规则接轨，更多地体现公平化、透明化、便利化和高效化、低成本。

　　7.健全开发区立法，促进开发区发展走上法制化轨道。推动有关省份、有关部门加快完善《经济技术开发区管理条例》修订工作，健全省级层面开发区法律体系，进一步理顺开发区管委会与所在行政区的职能关系，赋予开发区土地、规划、建设、财政、环保、税务、工商管理等方面更加灵活的自主权。支持有条件的开发区推行扁平化管理模式，完成自身立法，规范投资管理、开发建设、劳动管理及其他管理，使开发区管理适应经济社会发展需求，从法律层面保障开发区体制机制创新。

　　葛守昆