广东自然保护区：“领跑者”的尴尬

　　自然保护区建设管理工作一直走在全国前列的广东省，目前正经历着林地权属复杂、生态补偿机制有待完善、管理体制不顺、管理理念落后和资金投入不足的尴尬，未来，作为全国第一个也是迄今唯一一个“自然保护区建设示范省”，广东仍需继续探路

　　“这是有史以来，广东省最高级别、最大规模的一次对自然保护区的集体调研！”广东省自然保护区管理办公室副主任廖广社在接受《小康》记者采访时称，今年6月20日至7月1日，广东省人大常委会4位副主任分率4个组赴8个地级市的17个各类型各级别自然保护区开展建设管理专题调研。

　　从1956年广东省鼎湖山建成中国第一个自然保护区开始，广东省的自然保护区建设管理工作就一直走在全国前列。在60年的发展历程中，广东省自然保护区建设发展经过了起步、调整、跨越式发展、巩固提高四个阶段，2006年国家林业局将广东省列为全国第一个也是迄今唯一一个“自然保护区建设示范省”。

　　尽管成绩不可否认，但《小康》记者通过近一周的走访，结合广东省人大调研组的调研报告，也发现了诸如林地权属复杂、生态补偿机制有待完善、管理体制不顺、管理理念落后和资金投入不足等问题。广东省自然保护区事业的发展仍是“前途光明，道路曲折”。

　　368个保护区“守卫”广东生态

　　6月20日，张广宁、陈小川、刘悦伦、罗娟4位广东省人大常委会副主任分率4组从广州出发，赴韶关、河源、梅州、汕尾、阳江、湛江、清远7地市进行实地调研。各组成员包括省人大常委会部分组成人员、省大大环资委委员、调研所到市的代表，以及4名省人大常委会环保咨询专家。他们通过10天的时间，实地察看了林业、海洋、国土等自然保护区共21个，与自然保护区内的村民、村干部、乡镇干部进行了交流，召开不同层次的座谈会，了解各地自然保护区的建设情况和存在的各种问题。

　　廖广社也参与了此次调研。他表示，广东省自然保护区的建设任重道远。

　　位于广东省肇庆市境东北部，距肇庆市区18公里的鼎湖山，距离广东西南方向100公里，早在1956年9月便成为中国第一个自然保护区。鼎湖山自然保护区管理局局长黄忠良介绍说，第一届全国人大第三次会议召开，5位著名生物学家联名提交编号为“92”建议建设自然保护区的提案，对遏制建设时期急剧破坏的生态环境具有重要意义。当年，广东鼎湖山自然保护区建立，拉开了保护自然资源、抢救珍稀动植物的序幕。

　　1999年，广东省人大常委会颁布《关于加快自然保护区建设的决议》，广东率先在全国以实施省人大议案的形式加快了自然保护区建设步伐，2011年3月，广东省人大常委会作出了《关于批准省政府<关于加快我省自然保护区建设步伐议案办理情况的报告>的决议》，同意对议案予以结案，并对今后广东省自然保护区建设管理工作提出明确要求。

　　调研组称，今年是议案结案后的第五年，也是广东省自然保护发展的60周年，截至2015年年底，全省已建自然保护区368个，其中林业部门270个、海洋渔业部门88个、国土资源部门9个、中科院1个；陆地管护总面积124.51万公顷，约占全省陆地国土面积的6.93%。近年来，鼎湖山、车八岭国家级自然保护区先后加入了世界人与生物圈保护区网络组织；丹霞山国家级自然保护区被联合国教科文组织批准为世界地质公园；湛江红树林、惠东海龟、海丰鸟类自然保护区被列入了国际重要湿地名录；南雄恐龙化石群省级自然保护区成为国际恐龙化石研究地；南岭、内伶仃福田、象头山、始兴南山和南雄小流坑—青嶂山自然保护区加入了中国生物圈保护区网络。广东省典型生态系统、生物多样性和野生动物的栖息地及野生植物的原生地得到有效保护，猕猴、黑脸琵鹭、报春苣苔、南方红豆杉等珍稀物种的野外种群逐步恢复，瑶山鳄蜥、海龟、杜鹃红山茶等物种人工繁育工作取得明显成效，还相继发现了卷羽鹈鹕、海南虎斑鳽、紫水鸡、莽山烙铁头、金斑喙凤蝶、虎颜花等一批国家重点保护和珍稀濒危野生动植物。

　　广东省人大调研组表示，自然保护区的发展有效保护了广东省典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物及其栖息地和原生地，维护了国土生态安全的稳定。

　　经费匮乏下的管理尴尬

　　最近几年来，广东省政府在自然保护区建设管理资金投放方面有了很大提高。据广东省人民政府《广东省自然保护区建设管理工作报告》显示，2010-2015年，省财政累计安排自然保护区建设专项资金13329万元，中央财政也加大了对广东省自然保护的支持力度，共计安排13171万元。

　　事实上，对于基数庞大的自然保护区而言，政府的自然保护区资金投入显得杯水车薪。

　　“建设资金和管理经费严重不足，制约了自然保护区的发展，省自然保护区建设专项资金规模不适应我省自然保护区建设管理的需要。”广东省人大有关负责人说，2015年起，广东省自然保护区建设专项资金调减为每年2114万元，平均到全省每个自然保护区不足6万元，即使只平均到每个国家级、省级自然保护区也不足28万元，根本无法满足自然保护区基础设施和管护能力建设的需要。

　　在未列入议案规划建设的176个自然保护区中，因未落实机构编制，至今仍有155个未得到省专项资金的支持，其建设基本处于停滞状态。市、县政府投入到自然保护区的建设资金和管理经费更是无法到位，尤其是市县级自然保护区绝大部分地处粤东西北和经济欠发达地区，没有设置机构，没有编制、没有经费。如梅州市的45个市、县级自然保护区中，仅3个有机构，12个在国有林场中加挂自然保护区的牌子，30个无机构、无人员编制和无管理经费。

　　2007年，广东省编办核定了韶关丹霞山等5个自然保护区管理人员编制30名，截至2015年年底，广东省林业国家级、省级自然保护区实有在编人员556名。前述广东省人大有关负责人认为，管理体制不顺，不利于自然保护区建设管理水平的提高，在省级自然保护区中，仍有5个海洋渔业类省级自然保护区没有专职管护机构，2个晋升为国家级自然保护区却仍未按照国家级的要求落实机构级别和编制，绝大多数市、县级自然保护区没有落实机构编制。

　　各级自然保护区包括国家级、省级的具体管护工作，特别是防火、山林权属纠纷等工作更多需要由地方承担和负责，省级政府也明确规定省级自然保护区实行省与市、县共管，以市、县管理为主的管理体制。但在实际工作中，省、市、县的职、权、责并没有明确，特别是市、县的职、权、责得不到落实，省级自然保护区实际上仍然以省管理为主，从而导致一系列管理体制不顺问题的产生，如资源管护责任主体与行政执法主体不相匹配，人事管理、行政管理等日常事务与地方脱节等。此外，一些省级自然保护区在下放市管理的过程中，只下放责任和义务，而资金、管理经费渠道并没有同步转移下放，如河源恐龙化石省级自然保护区，将管理下放河源市政府的同时，资金却需要河源市政府自行解决。

　　记者在采访中发现，包括目前一直被视为自然保护区建设典型的广东鼎湖山，在与地方经济利益冲突中，也遭遇了管理上的尴尬。鼎湖山自然保护区隶属中国科学院华南植物园，因其周边旅游资源丰富，肇庆市地方政府又成立了广东省肇庆星湖风景名胜区鼎湖山管理处。两单位相互没有隶属关系，前者负责科研，后者重在旅游。“因为鼎湖山景点多，是天然氧吧，每个假期都有大量自驾游的游客涌进鼎湖山，已远远超出了鼎湖山的接待能力，这样必然对自然保护区带来破坏。”调研组的有关人士说，由于两者没有直接的管辖权限，管理上陷入瓶颈。

　　《小康》记者前往广东观音山国家森林公园调研时发现，因为该地是全国第一家民营性质的国家森林公园，在管理方面的问题更加突出。广东观音山国家森林公园管委会主任陈景玉表示，自1999年11月开始建设以来，可谓“困难重重，障碍无数”。

　　“作为一家民营企业，观音山希望能够依照市场规律合法经营，但近年来土地资源的升值、地方政府领导的干预、央企的强势干扰等，都让我们头痛不已。”陈景玉说，高速公路、中石油的输油管道、南方电网的高压线路穿过景区，不仅破坏森林资源，还存有巨大安全隐患。

　　廖广社也认为，央企的“强势”，对不少自然保护区确实带来了致命的破坏，管理机制方面还有待进一步完善。

　　未来将实行目标责任考核制度

　　广东省目前现有的368个自然保护区，有很大一部分是在2004～2005年期间抢救性建立起来的，在“时间紧、任务重”的情况下完成大量的自然保护区建设，多多少少为日后的发展留下了隐患。

　　“2004年，土地还不像现在这样值钱，村民和村集体对林地的重视程度、保护意识也不像现在这么高，因此，政府只要出一点钱，就很容易租得30年的林地使用权。”廖广社说，广东93%的林地都是村民或者村集体的，要确立自然保护区，只能和村民、村集体协商。

　　广东省目前的绝大部分自然保护区是在集体林地的基础上抢救性建立起来的，林地权属复杂。全省林业系统58个国家级、省级自然保护区中，只有11个是完全国有土地，其中22个是完全集体土地。林业系统自然保护区内集体林面积89.3万公顷，占总面积的71.1%。

　　据广东省林业厅有关负责人介绍，林业系统平均每个自然保护区有居民4400人，国家级、省级自然保护区平均每个有2万居民，最高的甚至达到30多万人。区内居民“靠山吃山”，他们的收入仍然以林业为主，严重影响了自然保护区的长远稳定发展，区内居民承担了保护义务却丧失了部分发展机会，且没有得到相应补偿，林农与保护区的矛盾日益增多。

　　廖广社向记者坦言，现在就是要再新增加一平方米都很难。而不得不考虑的另一个现实问题是，最初一批自然保护区与村民或村集体租赁的30年林地使用权将陆续到期，之后该怎么办？

　　在生态补偿投入方面，广东省生态公益林补偿从2010年的14元/亩年提高到了2016年的26元/亩年，珠三角地区如广州、佛山市可以达到80元/亩年和70元/亩年，一些山区地区也在力所能及的范围内适当增加了生态公益林补偿资金投入，如韶关市在省级生态公益林补偿金标准的基础上再增8元，达到34元/亩年。或许，在政府看来，较之20年前的投入是有了大幅增加，但对于地方农民来说，补偿标准与他们的期望相距甚远。

　　“如果再依靠用补偿标准来向农民租地，必定不会有满意的结果。”生态公益林补偿标准偏低、生态补偿机制不健全，严重挫伤了各方特别是林农对自然保护区的管护积极性。佛山、湛江等地的林地租金高达500～600元/亩年，粤北山区林地的租金最低也有40～50元/亩年，并且还在以每年10%～15%的速度增长，而广东省生态公益林补偿金平均只有26元/亩年，两者相差巨大。

　　而且，按照现行规定，各自然保护区还要按18%的比例从生态公益林补偿金中提取管护经费。由于补偿标准严重偏低，一些林农不愿意将其林地划入自然保护区，甚至已经划入的都要求划出。

　　“即使是这仅有的公益林补偿，观音山也被排除在外。”陈景玉向记者表示，他们开发公司1999年与村委会签订了租赁协议，次年又和村民签订了补偿协议，公司为了打造观音山森林公园先后投资6亿元，目前已是国家级4A景区，但周边村民进山砍伐和建设各种建筑物的现象却时有发生，观音山管委会不胜其扰。

　　陈景玉认为，国家应鼓励民营资本进入生态林业，尽快完善相关政策，否则只会让民营企业望而生畏。

　　而要从根本上确认自然保护区权属的国有化，廖广社称，保守估计最少需要500亿元，但政府短期内显然不会为此投入。

　　为了加强自然保护区规范化、制度化、法制化建设，广东省政府先后颁布了一系列管理办法，并出台了相关的专项资金管理办法。前述广东省人大常委会相关负责人表示，广东将实行目标责任考核制度，制定了国家级、省级自然保护区建设管理目标责任制考核办法，从2016年开始，每两年考核一次并通报考核结果。

　　链接

　　“高于世界平均水平”的中国自然保护区

　　今年5月22日，国际生物多样性日暨中国自然保护区发展60周年大会召开，环境保护部部长陈吉宁表示，自然保护区是生物多样性保护的核心区域，是维护国家生态安全的关键组成。我国自然保护区已初步形成布局基本合理、类型比较齐全、功能相对完善的体系，为保护生物多样性、筑牢生态安全屏障、确保生态系统安全稳定和改善生态环境质量做出重要贡献。据介绍，截至目前，全国共建立自然保护区2740个，总面积147万平方公里，约占陆地国土面积的14.83%，高于世界平均水平。

　　当天，联合国开发计划署给“中国自然保护区发展60周年大会”发来贺信说：自然保护区是世界各国保护生物多样性的重要手段和最为有效的途径，是发挥生态系统服务功能和维系生态系统健康的主要举措。

　　据了解，目前全国有超过90%的陆地自然生态系统类型，约89%的国家重点保护野生动植物种类，大多数重要自然遗迹在自然保护区内得到保护，部分珍稀濒危物种种群逐步恢复。其中，大熊猫野生种群数量达到1800多只，受威胁等级从濒危降为易危。

　　文|《小康》记者 刘建华 广东报道

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