60年：一个国家的生态期待

　　每一位关注中国国家公园体制建立进程的受访者都在接受《小康》杂志记者采访时提到了“生态”这个关键词，中国自然保护区事业六十年，映照的正是这个国家对于生态文明的殷殷期待

　　“过去，中国一直在经济发展的道路上驰骋。现在中国正在不动声色地建立中国的国家公园体系，这将改变中国目前存在的形形色色的自然保护模式。”近日，美国科学促进会出版的全世界最权威的学术期刊之一《科学》关注到了中国建立国家公园体制的新闻。几乎与此同时，《今日美国报》网站上的一则报道，同样引发了中国乃至世界人民对于中国“国家公园”亮相的广泛关注。报道称，在100年的历史中，美国国家公园一直是别国建立自己保护区网络的榜样，现在，中国正在悄悄计划建立自己的国家公园系统。

　　今年，中国的自然保护区事业迎来了开创发展的第60个年头，中国的自然保护事业取得了哪些成就？积累了哪些经验？适时建立国家公园体制的意义何在？围绕着这些问题，《小康》杂志记者对国家林业局调查规划设计院副院长唐小平；国务院发展研究中心研究员苏杨；中国社会科学院财经战略研究院副教授、经济学博士，中国休闲研究国际学会(美国)中方负责人、常务副会长魏翔；美国体育学院副教授、全美国家专家团成员董二为进行了采访。

　　中国自然保护事业60年：量的积累VS质的突破

　　《小康》：从中国第一个自然保护区——鼎湖山国家级自然保护区建立至今，已有60年的时间了，这60年来我国的自然保护区发展取得了怎样的成绩？还有哪些需要解决的问题？

　　唐小平：上世纪90年代以前，中国自然保护区的发展一直比较缓慢，因为纯属是以保护为主，不允许地方开发，而我们最早的保护区的建立方式是必须要地方申报，也就是说必须要地方自愿，所以在实行比较严格的保护措施的情况下，地方肯定就没有积极性，保护事业推行、发展得也比较慢。

　　1999年国家启动了天然林保护等一系列重点生态建设工程，自然保护区事业开始呈现出快速发展势头。截至目前，全国自然保护区约占陆地国土面积的14.83%，高于世界平均水平，抢救性保护了许多典型自然生态系统、珍稀濒危物种栖息地、原生地，为可持续发展预留了空间。但是不得不承认，从现在的保护成效来看，并不是特别好。这里面存在着一些问题，有些自然保护区可能是只画了一个“圈”，但并没有“落地”；有的只建立了机构，但是管理措施没有跟上。这主要和我们现在的保护区产权制度与管理体制有关系。

　　董二为：中国第一个国家级自然保护区建立于1956年，此后，中国自然保护区的数量从1965年的19个缓慢升至1987年的481个。22年间增加了462个。但是截至目前，全国已建立2740处自然保护区，总面积147万平方公里。从1987年至今的29年间增加了2200多个自然保护区，这说明随着经济的腾飞和民族的发展，中国政府对自然保护事业越来越重视并加大了保护的力度。

　　数据表明，目前全国有超过90%的陆地自然生态系统类型，约89%的国家重点保护野生动植物种类，以及大多数重要自然遗迹在自然保护区内得到保护，部分珍稀濒危物种种群逐步恢复。自然保护区也承担着科研、教育、旅游的功能。一些保护区和全球环境基金(GEF)、世界自然基金会(WWF)、世界自然保护联盟(IUCN)等国际组织建立了良好的合作关系。

　　我认为需要解决的是如何统一管理2700多个自然保护区的问题。虽然有《中华人民共和国自然保护区条例》，但中国的自然保护区究竟由谁来管理的问题还并不明确。比如鼎湖山国家级自然保护区属于中国科学院管理；四川卧龙国家级自然保护区则于1983年在保护区区域内成立了四川省汶川卧龙特别行政区，卧龙特区与保护区管理局实行“两块牌子、一套班子、合署办公”的管理体制，接受国家林业局和四川省政府的双重领导，四川省政府和国家林业局均委托省林业厅代管，是目前全国唯一的“行政和事业管理功能”合一的自然保护区。管理不明确会出现资金利用、人员配置、滥用条例等诸多问题。

　　魏翔：60年来，中国自然保护区事业所取得的成绩斐然，但是只有量的积累，而没有质的突破。有一些专家提出来，这60年来，相较于经济的发展，人们生活质量的提高，我们的自然保护事业发展得还是有些缓慢。我个人认为，这项工作目前还存在着一定的滞后性，这种“滞后”至少表现在两个方面，第一，人们对于自然保护区的实质性理念突破非常有限；第二，在体制方面的突破有限，这还存在着一个谁为谁让路的问题，最近30年，自然环保以及相关工作在很大程度上确实是为经济让路了，所以自然保护工作有时候想快也快不了。

　　我认为国外的许多国家与中国现在所处的发展阶段不同，所以在对待自然保护，特别是对待森林公园的态度方面截然相反，国外的许多国家确实是在保护中开发，而我们是在开发中保护、在发展中解决问题。

　　我们在发展中解决了什么问题呢？我认为解决了一个基本线的问题，解决了当地人们的基本生存，解决了保护这片公园、这片资源的最基本的经济保障条件，但是我们无法再往上走了，因为越过一定的临界点以后，经济的杀伤力就高于了经济的收益率。所以生态文明理念和建立国家公园体制的提出，都是恰逢其时的。

　　自然保护区条例需与“实”俱进

　　《小康》：1994年制定的《中华人民共和国自然保护区条例》已在我国实行了20多年，这个条例在哪方面还有改进的空间？

　　唐小平：我想先举一个江西桃红岭梅花鹿国家级自然保护区的例子，2001年6月，国务院批准桃红岭梅花鹿保护区为国家级自然保护区。在保护区建立之前，这个地方每隔几年就会发生一次林火，所以树根本长不起来，都是以草、灌丛为主，因为有草吃，鹿非常喜欢这种次生环境。后来保护区建立以后，这个地方被严格保护起来了，火灾禁了，树长大了，鹿吃草的地方没了，它躲避天敌也会受到影响，所以现在就发现鹿反而向外面、向山下扩散了。

　　如果自然保护区是按照管理目标来划分，这个保护区就要为梅花鹿的繁衍栖息而进行管理，也就是说要控制树的成长，但现在的《中华人民共和国自然保护区条例》是对此有限制的，不允许动这些树。

　　目标管理对自然保护区非常重要，而我国的自然保护区是依据主要保护对象划分的类型，这就是要引入“国家公园”这个概念的意义。国家公园实际上也是一种保护区的类型，是国家为保护典型自然生态系统的完整性而划定的、需要特殊保护和管理的面积比较大的自然区域。

　　魏翔：《中华人民共和国自然保护区条例》在发布的时候，理念是非常先进的，比如第二章“自然保护区的建设”中的第十八条“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。”这种分区日后被频繁地复制到了各种旅游规划中。但条例也存在着改善的空间，它的宗旨其实是在保护的基础上进行开发，而在实施的过程中却是在开发的基础上进行有限的保护。所以我认为有两个可以提升的空间：一是在生态保护红线的强制性方面，二是在对于开发的界定方面，还可以加强定量化的、法制性的考核。

　　董二为：对于《中华人民共和国自然保护区条例》，西方学者早就有研究。2008年Jonathan Harris出版了《Wildlife Conservationin China》(《中国野生动物保护》)这本书，Harris认为《中华人民共和国自然保护区条例》对核心区域的规定，其实与美国联邦政府对联邦指定保护区的规定基本相同。

　　我认为这个条例有三方面可以改进的空间。第一，应该把休闲的内容写进条例。“旅游”这个词在条例中出现了11次，而“休闲”这个词出现的次数为零。休闲和旅游的含义和功能不一样，前者比后者更强调大众性、教育性、广泛性和持久性，而自然保护区正需要这“四性”。第二，罚款的力度要加大。最高罚款才10000元人民币，这与中国目前的经济情况明显不符。虽然罚款不是唯一和最好的方法，但重罚一定会比轻罚有效。第三，条例的第四十二条和第四十三条给有关自然保护区行政主管部门自由制定的权利，但是范围比较模糊，容易给一些部门创造打“擦边球”的机会，所以这两条还应该再具体一点。

　　终极目标：保护为主、全民公益性优先

　　《小康》：2015年1月，北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海被选作开展建立国家公园体制的试点省份，9个省又分别确定了9个试点区域。这9个试点省份、试点区域在哪些方面具有代表性？为何选取的是这9个地方？

　　魏翔：选择试点省份，要符合两个条件。第一是地域性的均衡，既然是试点，就要在东中西部各选一个，因为中国的发展是有鲜明地域特征的。第二是功能性，我们要测试它的不同作用和机能。这九个省份跨越了中国的东中西部，具有典型特征，在旅游资源的功能性上覆盖了人文和自然，所以我认为试点省份的覆盖是比较全、也是比较典型的。

　　董二为：我认为试点更多地考虑了地理位置，现在的9个省份覆盖了东南西北四个不同的地理位置，并且这9个地方都有开展建立国家公园体制试点的重量级的地方。也许有人对选取北京作为试点会有疑问，我觉得应该冷静和务实地看这个问题，在中国，国家公园体制是个全新的概念，再加上中国国土面积大，对新概念的理解、体制的实施和运营的掌控都比较困难。把北京作为试点，中央可以及时发现问题、解决问题，这样可以加速国家公园体系的建立。

　　我想补充说明的是，国家公园不光是自然风景，人文风景也算。在美国的国家公园体系中，包括了很多人文风景，诸如位于宾夕法尼亚州南北战争战场的Gettysburg Nationa lMilitary Park(葛底斯堡国家军事公园)，位于首都华盛顿的Lincoln Memorial(林肯纪念堂)。所以将来把北京的故宫、圆明园、颐和园作为国家公园也不足为奇。

　　苏杨：选择体制试点区域，既要考虑其资源价值，也要考虑其在体制方面的改革意义(统一、规范、高效)，还要考虑地方的主动性。因此这九个区域未见得是价值最高的，但对国家公园体制试点意义重大。

　　试点文件中明确了建立的是国家公园体制试点，而不是公园，这有两方面的含义。第一，全国九个试点区可以分别对体制机制进行因地制宜的创新，只要符合“统一、规范、高效”三个改革方向即可。第二，试点区不一定就是未来的国家公园，未来的国家公园的相关体制机制的呈现形式也不一定等同于试点区的体制机制。这样，一方面可以让试点省份放开手脚，在既定改革方向下进行分阶段创新；另一方面也减少了试点过程的功利性，避免相关地方政府和部委把工作重点放在争牌子和争位子上。

　　《小康》：建立国家公园体制的最重要意义体现在哪方面？

　　苏杨：从我个人对相关中央文件的理解来看，建立国家公园体制的根本目标是重构中国的保护地体系，更准确地说是文化和自然遗产地管理体系，留住傲居世界但具有不可再生性的“美丽中国”。

　　我认为，中央提建立国家公园体制，用意不仅是加强生态保护，而且是将国家公园建设作为生态文明制度建设的重要内容和带动地方实现绿色发展的重要手段。由此也可以认为，国家公园是生态文明建设的重要物质基础，生态文明制度建设的先行先试区，生态文明基础制度因地制宜的创新实践区。即国家公园体制试点区应该作为生态文明建设特区，其在制度设计、考核指标、奖惩措施、资源调配等方面均体现出特殊性，以彻底转变这个区域的发展方式。

　　国家公园体制建设的终极目标应该是保护为主、全民公益性优先，这要靠分阶段的政策来实现，这些政策须考虑四方面。第一，不仅考虑合理性，还要更多考虑分阶段的操作性，使得各利益相关者不因改革而失利从而形成国家公园建设的合力；第二，不仅考虑国家公园体制试点区，还要考虑未来跨行政区的国家公园；第三，不仅考虑单体国家公园建设和管理，还要考虑未来完整、全面、覆盖范围广泛的保护地体系；第四，不仅考虑保护地体系，还要考虑国家公园及相关保护地所处区域形成绿色发展方式。

　　从世界范围来看，这样的政策设计已经有案例并取得了初步成功，如法国自2006年开始的国家公园体制改革，就形成了全新的、多方参与的国家公园管理体制，并构建了广泛受益的国家公园产品品牌增值体系，不仅形成了保护的合力，还使国家公园保护的成果惠及全民。

　　《小康》：目前的国家公园体制试点建设处于一个怎样的状态？

　　唐小平：正朝着好的方向发展、正在积极地发展。因为现在方向已经明确了，接下来就是怎么贯彻实施的问题。我认为只要是按照生态保护的这个方向走，我们国家公园的发展就是有希望的，并且今后我们国家的国家公园会和自然保护区形成一个补充，也会更好地完善我们的自然保护体系，进而形成一个非常完整的自然保护体系。

　　文|《小康》记者 鄂璠

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……