上海、天津、福建自贸试验区政策创新及落实的启示与借鉴

　　广州南沙自贸试验区肩负建设成为粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽的特殊使命，是“打造广州未来”的新期望和推动改革的“试验田”。为推动南沙自贸试验区政策创新和具体政策落地，广州在制定南沙自贸试验区若干支持政策基础上，又对上海、天津、福建自贸试验区政策创新及落实情况作了前期调研，收获了一些有益的启示。

　　相关的情况

　　建设自由贸易试验区，对于我国加快构建开放型经济意义重大。2015年4月，国家在推进上海试点基础上，批准设立天津、广东、福建三个新的自贸试验区，并扩展了上海自贸试验区的区域范围。总的来看，上海、天津、福建自贸试验区各项改革任务深入推进，自主制度创新全面展开，总体进展顺利，政策创新亮点突出，自贸带动效应显著。

　　上海是我国重要的经济、交通、科技、工业、金融、会展和航运中心，也是中国大陆首个自贸试验区所在地。上海自贸试验区自2013年9月设立以来，在全国率先对商事制度、贸易管理制度、金融改革开放新体制、事中事后监管以及投资管理体制等方面进行了改革探索，取得了一批可复制可推广的经验，也为我国全面深化改革、扩大对外开放提供了可借鉴的标本。2015年上海自贸区被国家批复扩大试验范围，由原先上海综合保税区的28.78平方公里，扩至包括陆家嘴、张江和金桥在内的120.72平方公里，正式步入“2.0时代”。上海自贸试验区设立2年多来，共新设各类企业3万家，相当于前20年新设企业数的一半，平均注册资本约为5000万元，其中新设外资企业数占全部新设企业数的比重从最初的6%提高到最近的20%，实际发生纳税记录的新设企业占比达到70%以上，2015年实现境外投资230亿美元，相当于2014年的5倍。

　　天津是中央直辖市、国家中心城市、超大城市、环渤海地区经济中心，也是我国大陆北方首个设立自贸试验区的区域。天津自贸试验区总面积119.9平方公里，主要涵盖3个功能片区，天津港东疆片区30平方公里、天津机场片区43.1平方公里、滨海新区中心商务片区46.8平方公里。自2015年4月21日挂牌运作以来，天津自贸试验区推出两批175项制度创新清单，141项已落地实施，在商务部向全国复制推广的21项自贸区创新成果中，9项来自天津自贸试验区。制度创新进一步释放了市场活力，推动市场主体井喷式增长，新增1.8万家，注册资本5711亿元。

　　福建是连接台湾海峡东西岸、太平洋西岸航线的重要通道，在两岸交流合作和“一带一路”战略中有特殊地位和作用。福建自贸试验区范围总面积118.04平方公里，包括43平方公里的平潭、43.78平方公里的厦门、31.26平方公里的福州等3个片区。从挂牌运作以来，福建自由贸易试验区积极创新体制机制，186项重点试验任务已实施145项，正在推进41项；已落地实施创新举措160项，63项为全国首创；一批功能性平台加速培育，江阴整车进口口岸、中国—东盟海产品交易所、厦门两岸青年创业创新创客基地、夏商风信子进口商品直购中心、平潭台湾商品免税市场等重点平台建设加快推进。大量企业向自贸区聚集，特别是融资租赁、跨境电商、保税展示等新业态大量发展，为结构优化注入动力，融资租赁、跨境电商、保税展示交易等新业态蓬勃发展，不断释放创新活力。

　　从调研情况看，三地自贸试验区建设虽然成效明显，但还存在不少急需解决的问题。如引领风气之先的上海自贸试验区在服务业对外开放、负面清单和金融对外开放仍非常谨慎，服务业对外开放未达目标，“中外合资旅行社、中外合资经营性培训机构、外商独资医院”等已开放的领域也由于缺乏政策指导和相应的配套措施，进度不尽如人意；负面清单尚有距离，如上海自贸区负面清单中不少条目一句话带过，基于何种法律条款实施何种限制没有详细的描述；金融领域改革空间大，原定的“金融市场利率市场化、金融机构资产方价格实行市场化定价、逐步允许境外企业参与商品期货交易、鼓励金融市场产品创新”等方面进行的探索仍极为审慎，已开放的“个人境外投资、保险基金境外投资”等内容，由于通过FT账户进行相关操作的细则不明，难以发挥实际作用。上海、天津、广东、福建等地自贸建设意愿很强，在推进政策创新及落实的热情高涨，但国家部委对相关配套政策放开的态度非常审慎。

　　相应的启示

　　上海、天津、福建自贸试验区建设形成系统、成熟的可复制和可推广经验，各项改革措施已逐渐释放红利，为广州南沙自贸试验区建设提供了启示。

　　一是创新突破。作为中国大陆首个自贸试验区的城市，上海大胆闯、大胆试、自主改，突出与国际通行规则相衔接，在全国率先对投资管理制度、贸易监管制度、金融领域开放、综合监管体制机制等四方面创新突破，树立了我国进一步改革开放的新形象，成为我国进一步融入经济全球化的重要载体，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径。作为我国北方改革开放先行区，天津近年来发展气势如虹，举全市之力推动自贸试验区发展，在实施行政管理、投资、贸易、金融和引领推动京津冀协同发展五个方面的试点内容重点突破，金融改革创新不断深化、投资贸易便利化不断提升，行政管理效率明显提速、服务京津冀协同发展的对外开放平台效益日益显著。天津自贸试验区的建设正在深刻改变着天津，影响着开放的中国。

　　二是错位发展。上海自贸试验区扩区后，陆家嘴金融片区探索建立与国际通行规则相衔接的金融制度体系，世博片区打造总部经济、航运金融、文化体育旅游业、高端服务业集聚区，金桥开发片区重点培育战略性新兴产业，张江高科技片区重点发展“四新”经济、科技创新公共服务平台、科技金融、人才高地。天津自贸试验区涵盖三个片区，东疆片区重点发展航运物流、国际贸易、融资租赁，机场片区重点发展航空航天、装备制造、新一代信息技术，中心商务片区重点发展以金融创新为主的现代服务业。福建自贸试验区各片区功能定位明晰，平潭片区重点建设两岸共同家园和国际旅游岛，厦门片区重点发展两岸新兴产业和现代服务业合作示范区和两岸贸易中心，福州片区重点建设先进制造业基地、两岸服务贸易与金融创新合作示范区。

　　三是形成特色。如天津在贸易投资便利化方面，把国际贸易单一窗口应用到京津冀协同发展和通关一体化方面，特别是在金融创新方面形成了融资租赁集聚效应。截至去年底，其自贸试验区各类租赁公司达到1754家，租赁飞机约占全国90%，租赁船舶约占全国80%。作为福建自贸试验区最大的片区，厦门片区充分发挥自贸试验区的体制机制优势，突出对台特色，“一照一码”在全国复制推广，国际贸易“单一窗口”被评为最佳实践案例之一，两岸青创基地获国台办授牌“海峡两岸青年创业基地”，探索出一条有厦门特色的自贸试验区发展之路，彰显了厦门经济特区的动力、魄力和魅力。

　　四是软硬兼备。上海、天津、福建自贸试验区分别依托长三角城市群、京津冀城市群、海西城市群设立，基础条件好、经济实力强、对外开放程度高，发展环境优越。三地不仅在海、空、轨道、信息等基础设施空前投入，也在打造环境软实力上不遗余力。上海城市软实力建设在国内处于领先水平，部分达到国际一流水平，有中欧国际工商学院的国际化人才培养机制、碧云国际社区的居住氛围，在吸引国际人才的软实力很强。天津滨海片区成立了审批局，至今运行良好，大大缩短了审批时间和流程，行政审批速度和服务均已位居全国前列。福建厦门片区出台相关政策，创新市场准入机制，放宽了商事主体名称选用限制、住所登记和经营场所备案条件，积极营造高端的营商环境。

　　得到的借鉴

　　2015年4月21日南沙自贸区挂牌运作以来，广州积极完善规划体系，制定了南沙自贸试验区建设实施方案，全面启动了自贸试验区7个区块建设，在构建高标准规则体系、促进高端产业聚集、深入推进制度创新、深化粤港澳合作等方面取得了重要的阶段性成果。主要体现在：一是形成了一批可复制推广的新经验。“跨境电子商务监管模式”入选商务部8个“最佳实践案例”；形成了可向全市复制推广的“56+8”改革创新经验；25项改革创新成果纳入广东自贸试验区首批可在全省复制推广的27条新经验中，制度创新取得实质性进展。二是以负面清单为核心的投资管理制度基本建立。实现了对外资和内资项目均实施负面清单管理模式，对负面清单以外的项目（企业）统一实施备案管理。率先推行企业设立登记“一口受理”新模式，实现“11证3章联办”，市场准入联办证件数量和效率全国领先；发出全国第一张加载海关商事标示的营业执照；实施“一照一码”、综合窗口服务以及政务服务事项标准化等改革，企业办事便利化水平显著提升。三是以贸易便利化为导向的大通关体系建设取得重大进展。上线运行国际贸易“单一窗口”，启动关检“三互”模式；在全国率先启动“互联网+易通关”改革，率先建设检验检疫“智检口岸”；实施了海关快速验放、国际转运货物自助通关、以政府采购形式支付查验服务费用、陆路跨境快速通关等一批标志性改革，推进“粤港跨境货栈”项目，贸易便利化水平显著提高。四是事中事后监管制度进一步完善。深化行政审批制度改革，市场准入前置审批事项由101项压减为12项；率先建设统一的市场监管和企业信用信息平台建设，对4万多户商事主体实施了信用分类监管。五是金融开放创新加快推进。开展了跨境人民币贷款和跨境双向人民币资金池、跨境人民币缴税（费）等业务，落实了直接投资外汇登记业务、外商投资企业外汇资本金意愿结汇。六是与粤港澳合作不断深化。与港澳人才交流、游艇自由行、数据传输、社会事务、专业服务等专项合作加快推进。已落户港澳投资企业749家，总投资额约104亿美元。七是法治环境不断优化。成立了全国第一家自贸试验区法院，成为全国第一家专门负责审理涉自贸试验区案件的法院。组建了航运、金融、知识产权等领域的专业仲裁机构，成立了广州首家粤港合伙联营律师事务所，法律服务国际化水平明显提升。随着各项改革成效逐步显现以及高端产业和重大项目的落户建设，南沙自贸区在体制机制上已经成为广州深化改革、扩大开放的标兵，在经济上也将成为促进广州经济发展的新引擎。去年，在自贸试验区效应带动下，南沙GDP增长13.3%，增速连续八个季度居广州市第一；固定资产投资增长54%；公共财政预算收入增长13.3%；出口总额增长37.5%；新设企业增长320%，新增注册资本增长255%，在航运物流、创新金融、融资租赁、跨境电商、总部经济等新领域迅速集聚起一大批具有代表性的企业，包括50多家区域总部或国际总部企业、122家融资租赁企业、961家金融和类金融机构、709家跨境电商企业、1000多家航运物流和航运服务企业。目前正推进重点在谈项目143个、总投资达3220亿元，以及在建项目371个、总投资达1557亿元。

　　南沙相关创新政策实施落地，为发展增添了强劲动力，但因与国家、省等部门沟通协调力度不足，不少政策落实存在“中梗阻”现象。为此，广州必须要学习上海、天津、福建的先进经验，结合自身的具体实践，善于消化吸收再创新，提升战略执行的效率效果，力争形成全国政策创新高地。

　　一是加快先行先试。作为改革开放的前沿，广州南沙自贸试验区建立带来的是国家赋予的先行先试的充分授权。上海、天津、福建在自贸试验区建设上积极创新，主动与中央各部门联动，政策创新突破力度大，推动各项政策的系统集成，形成了综合性、模块化、制度化的改革措施。下来，南沙自贸试验区也应主动作为，进一步加强国家、省直各部门的沟通协调、统筹联动，提高改革的协同性、协调性，增强市场主体的获得感，力争启运港退税、国际航行船舶登记、设立创新期货交易所、开展经营性租赁收取外币租金试点等政策得以授权实施。

　　二是施行容错机制。今年国务院政府工作报告首次提出“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲。”最近我省出台的《中国（广东）自由贸易试验区条例》，在容错机制有所突破，为自贸试验区创新提供了政策保障。作为我国以开放促改革的最新前沿试验场，自贸试验区建设是“摸着石头过河”、“改革的硬骨头”，体现了改革创新的精神与锐气。“容错机制”为保持“先行先试”锐气提供政策保障。下来，南沙要实施容错机制政策，用制度为改革创新“保驾护航”，减少地方探索的法律风险，让改革者“轻装上阵”，鼓励创造性地开展工作，继续保持常新的改革锐气，不断开创发展新局面。

　　三是形成南沙特色。南沙应借鉴天津发展融资租赁、汽车平行进口的经验，利用国家级新区、世界级港口的优势，结合自身优势走特色之路，不断推动政策创新，支持要素交易平台、跨境电子商务、保税展示、融资租赁等新型贸易业态发展，推动金融产业集聚创新发展，实施海空港联动发展国际航运与物流业，打造生产性服务业综合高地。万顷沙保税港加工制造业区块，重点发展加工制造、研发孵化、数据服务、电子商务、检测认证服务等生产性服务业。海港区块建设国际航运发展合作区，重点发展航运物流、国际中转、国际贸易、大宗商品交易、汽车物流等航运服务业。

　　四是打造高端环境。在国家推动下，复制政策并不难，难的是学习和借鉴发展的软实力。南沙在营造市场化、国际化、法治化营商环境有一定进展，国际贸易单一窗口进入“2.0版本”，下一步南沙要争创“特区速度”，积极实施负面清单管理模式，进一步强化制度创新，力争在市场准入、事中事后监管、行政管理服务、法治建设进一步政策突破，打造改革高地和营商环境高地，加快汇集高端产业和国际人才。

　　五是加快前瞻研究。上海联合各权威研究机构，正紧锣密鼓地对自贸试验区“服务业及金融对外开放”作新一轮研究布局。对此，南沙应学习上海的经验做法，提前对重点政策领域进行研究和布局。南沙要充分发挥广州市场经济发育程度完善、开放型经济发达的优势，在国际投资贸易、知识产权等领域探索对接国际高标准规则体系，重点借鉴世界先进的TTP（跨太平洋伙伴关系协议）和TTIP（跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定）等国际规则，不断加强国际准则专题研究，为自贸试验区建设提供智力支持。

　　金永亮

　　作者单位：广州市政府研究室