云浮新区探索新型城镇化发展之路的思考

　　云浮新区城镇化进程中存在中心城区面积太小、城镇化进程滞后，辐射带动效应不强；产业规模偏小、产业集中度不高，城镇人口聚集效应不强；城市配套体系不健全、生产功能与消费功能分离，产城融合度较低；作为复合型经济功能区，与行政区在管理权限方面存在冲突等四个方面问题。云浮新区走新型城镇化发展之路，须处理好传统产业与新兴产业发展的关系，做大做强传统产业，培育新兴产业；处理好产业发展、人口集聚与城市建设的关系，实现产、城、人融合发展；处理好城市建设、乡村发展与资源环境的关系，实现城乡统筹发展、绿色发展同步；处理好新区与原来行政区管理权限的归属关系，创新新区行政管理体制，理顺新区与行政区在管理权限方面的冲突，实现新区快速发展。

　　“十二五”时期，云浮市步入了快速城镇化时期，加快中心城区扩容提质，启动了云浮新区的规划与建设工作，力求将云浮新区建设成为云浮市的“未来之城”。过去很长一段时期，一提到快速城镇化，人们认为就是走传统城镇化模式的老路。由于传统城镇化模式存在很多弊端：没有统筹好城镇建设和产业发展的关系，缺乏必要的产业支撑，造成“空城”现象；没有统筹好城乡发展，对农业经济的忽视，造成农村和农民在城镇化进程中未能享受到应有的益处；没有统筹好城镇建设与资源、环境的关系，造成土地资源浪费过多、生态环境污染严重，所以，很多人在城市建设与发展上都谈“快”色变，主张走新型城镇化之路。新型城镇化是新时期中国全面建成小康社会的核心策略，它描述和展现的是未来经济健康可持续发展、社会和谐稳定、生态绿色优美、城乡建设蓬勃朝气的美好愿景。云浮市是广东省的“后发”地区，城镇化水平低，目前处于快速城镇化的发展机遇期。那么，云浮新区有能力将城镇化速度与质量这一矛盾对立体统一吗？答案是肯定的，就是走新型城镇化发展之路。

　　云浮新区城镇化发展现状及存在问题

　　截止2015年，广东省作为我国改革开放和城市发展的先发区域，城市化率达到了70%；但是有必要指出的是，省内发展不均衡的现象极为突出，珠江三角洲地区城镇化水平较高，粤东西北地区城镇化水平相对较低。与当前空间资源难以为继、亟待筹谋转型升级的珠三角地区相比，后发的粤东西北地区凭借丰富的资源和潜力，能够为广东实现新一轮大发展提供广阔的发展空间，并有条件为加快建设文明、宜居、承载力和可持续发展能力强的“理想城市”作出探索，因此，广东省第十一次党代会明确提出，支持粤东西北地级市城区扩容提质、聚集发展、率先崛起。云浮新区是云浮市落实“粤东西北地级市城区扩容提质、聚集发展、率先崛起”的重要举措，其区位条件优越、自然环境良好、多元文化交融、发展空间广阔，具备一定的产业基础，通过三年多的建设与发展，云浮新区西江新城已经初显雏形，但是在城镇化进程中也遇到了一些问题，有待在改革、发展中去解决。

　　（一）中心城区面积太小、城镇化进程滞后，辐射带动效应不强

　　目前，云浮市城镇化率不到40%，远低于全国全省平均水平。特别是云浮市中心城区，建成区面积仅20平方公里，城区人口仅30万，不到全市总人口的10%，同时，城市功能不完善，城市的吸引力和集聚力不强，难以对全市域经济社会发展形成辐射带动效应，形成“小马拉大车”的困局。根据对一些国家城市发展历史轨迹的研究，美国城市地理学家诺瑟姆发现城市化进程的轨迹接近一条稍微拉平的S型曲线，即可以分为三个阶段：起步发展阶段，城市化水平低于30%；加速发展阶段，城市化水平介于30%～70%之间；成熟稳定发展阶段，城市化水平大于70%。可见，云浮市城镇化进程刚刚跨越起步发展阶段，正处在加速发展阶段，即处于快速城镇化的发展机遇期。由于云浮市城镇化进程滞后、中心城区面积太小、中心城区距离新区距离较远、城市人口相对较少，导致中心城区对云浮新区的辐射带动效应不明显。

　　（二）产业规模偏小、产业集中度不高，城镇人口聚集效应不强

　　产业集聚可以促进生产要素在城市快速集聚，促进产业结构的优化，进而促进城市规模扩大、功能优化，促进城乡一体化，因此，产业集聚对一个城市的新城建设是至关重要的。据统计，2014年云浮新区公共财政预算收入2.18亿元，同比增长110.91%，其中税收收入1.595亿元，同比增长111.33%，新区全年完成规模以上工业总产值21.4亿元，同比增长31%；规模以上工业增加值4.87亿元，同比增长30.1%；固定资产投资56.58亿元，同比增长50.96%。截止2015年1月，云浮新区共有工业项目70个，累积已投入金额24.988亿元。其中，已建成投产工业项目33个，已投入建设资金21.17亿元；在建工业项目18个，已投入建设资金3.718亿元；还有16个项目已签约但因规划调整或用地问题未动工建设。目前云浮新区存在的主要问题是产业规模偏小、产业集中度不高。虽然新区确立了“四新一特”产业发展定位，但至目前新区内产业布局仍相对零散，还尚未形成真正意义上的产业集群，即使是专业机械制造、金属材料加工与制品、新型材料、生物医药等传统主导产业，也只是初具规模，依然缺乏足够的具有引领和带动作用的龙头企业；而在产业链延伸方面，新区产业链仍属上游基础性产业链，且相对较短，向下延伸的空间很大。因此，目前云浮新区产业发展水平对新区城镇人口聚集效应不太明显。

　　（三）城市配套体系不健全、生产功能与消费功能分离，产城融合度较低

　　一个城市可以同时具有作为工业中心的生产功能，作为科教基地的文化功能，作为贸易中心的商业功能以及作为信息中心的服务、管理功能，等等。在我国，由于传统经济理论及计划经济实践对消费型财政的否定，长期以来，政府运转，公共产品和公共服务的提供，主要依靠生产性税收。由于工业经济对规模经济、范围经济的要求，使得大城市有更强的生产功能，更高的生产效率，也就有更多的税源用于城市基础设施、科教文卫设施建设，可以提供更多更好的公共产品和公共服务。当你居住的城市和地区生产与消费功能兼具时，仅仅向生产征税，也许不过造成了生产者与消费者，生产地与消费地之间的交叉补贴，造成了些许的税负不公、搭便车和效率损失，但是，当生产与消费在地域上分离时，有生产无消费，或有消费无生产，都容易造成城市发展的障碍。虽然经过几年的开发建设，云浮新区在城市配套服务设施建设方面取得了一些成效，如南广高铁正式开通、汕湛高速云浮段正式动工、碧桂园、宝能、远大美域、奥园等楼盘开售等，都在一定程度上完善了新区的城市配套设施，但行政、商业、优质医院、学校等配套设施仍处于起步阶段。目前主要存在的问题：在地里位置上，作为工业中心的佛山（云浮）产业转移园与作为商贸中心的西江新城相距较远，导致新区生产功能与消费功能分离，实质是生产功能不强、消费功能缺失、产城融合度较低，制约着新区的发展速度。

　　（四）作为复合型经济功能区，与行政区在管理权限方面存在冲突

　　云浮新区是在原佛山（云浮）产业转移工业园的基础上发展起来的，从地理位置看，云浮新区处于云浮市云城区东侧、南侧、北侧的扩容地带，涵盖了云城区的河口街道、安塘街道、都杨镇、思劳镇、腰古镇、前锋镇和南盛镇等7个乡镇。云浮新区成立前，佛山（云浮）产业转移工业园与云浮高新技术产业开发区合署办公；2014年11月，云浮新区成立后，云浮新区与云浮高新技术产业开发区合署办公，佛山（云浮）产业转移工业园单独办公。因此，云浮新区是由两个单一型经济功能区（云浮高新技术产业开发区与佛山（云浮）产业转移工业园）以及7个镇街相互交叉、叠加而成的集合体，涉及到两区（因前锋镇、南盛镇原来属于云安区，2014年刚划归云城区管辖）、七镇与两个单一型经济功能区之关系整合，属于复合型经济功能区。目前， 云浮新区的开发和管理模式采用了行政主导型（管委会协调型）管理模式，云浮新区党工委和管委会， 分别作为云浮市委和市政府的派出机构， 负责新区的规划、产业布局和基础设施建设等事权；市委市政府批注新区成立了党政办公室（组织部、应急办）、经济发展局（高新技术和知识产权局）、财政局（国有资产管理局）、国土规划局和公共建设局等5个内设机构，下放给新区土地整备权和土地出让收益的支配权， 增强了云浮新区的资源配置和经济管理职能。当新区开发停留在工业园区开发阶段时，这一管理模式是比较合理的；当新区开发进入到新城建设和工业园区开发同步推进阶段时，这一管理模式存在的问题就凸显出来了，主要反映在如下两个方面：一方面，云浮新区管委会的政府职能较弱， 服务水平亟待提高， 协调功能的问题仍然突出， 缺乏足够的授权， 难以对新区的发展进行实质性的领导和统筹安排；另一方面，各个经济功能区和行政区之间、行政区内部之间协调存在诸多问题， 政府职能分割、政出多门、权责不清、分工不明、各自为政的问题突出。

　　云浮新区探索新型城镇化发展之路的举措

　　目前，云浮新区确立了“绿色”、“智慧”、“健康”的城市建设与发展理念，紧接下来云浮新区必须考虑通过系统化、有组织的规划方案与项目导入，使发展理念能够落到实处，具体的发展举措如下：

　　策略一：坚持绿色发展，建设生态文明

　　针对环境危机与城市化发展之间的矛盾，学术界提出了“低碳城市”、“资源节约型、环境友好型城市”、“田园城市”、“生态城市”、“绿色城市”、“森林城市”、“绿洲城市”等一系列城市化的新模式，虽然其名称有差异，但是其实质都是一致的，即强调发展经济并不是城市发展的唯一目标，应该改变过去靠资源高消耗、废物高排放、环境高污染为代价来实现经济增长的传统粗放模式，而关注环境保护和生态平衡，走一条人与自然和谐共存的发展之路。

　　云浮市是广东常年空气质量最好的城市；周边地区物产丰富，是西江沿线地区重要的农产品主产区；森林覆盖率达到68﹪，是广东省森林覆盖率较高的地区之一；2010年和2011年，两次被中国城市竞争力研究会评选为中国十佳宜居城市；是探索生态文明建设的理想之地。云浮市政府在实施云浮新区大开发战略、启动西江新城建设之初，根据自身情况，提出了坚持生态立市、产业兴市、特色美市、改革活市的现代生态城市建设理念，力图通过科学用山、智慧理水，塑造山清水秀的生态空间，助力云浮新区成为“推进绿色发展、循环发展、低碳发展”的典范；通过发展生态智慧产业，促进优势资源科学开发，建立集约高效的生产空间，使得云浮新区成为后发地区新型工业化发展的典范；通过建设人性化城市，培育宜居适度的生活空间，推动云浮新区成为新型城镇化发展的典范，努力将云浮新区建设成为国家绿色生态城区。

　　策略二：加快提升产业结构，构建生态智慧型、幸福导向型的现代产业格局

　　云浮新区正依托生态环境优美的资源优势，坚持以生态文明为主题、以幸福为导向、以创新为驱动、以提供生态产品为核心，加快提升产业结构，构建生态智慧型、幸福导向型的现代产业格局，引领云浮市工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。近年来，云浮新区重点培育、发展以云计算及信息服务产业、生物医药产业、先进装备制造业、健康养生旅游产业和现代特色农业为核心的“四新一特”产业，探索区别于传统产业发展的新路径。

　　在云计算及信息服务产业方面，借助云浮“三网融合”试点的优势，规划建设占地面积3000亩的“云谷”（云计算产业园）。“云谷”定位为“两中心、四基地”，“两中心”即云计算数据中心、学术交流培训中心；“四基地”即打造电商区域性总部基地、大数据处理产业基地、信息服务及外包产业基地、数字媒资产业基地，打造华南领先乃至全国有名的云计算产业集聚地；目前，华为云服务数据中心已经进驻，与中国网库共同打造的云浮特色单品电子商务平台“云浮电商谷”项目、与华唐教育公司共同打造的“云浮服务外包及呼叫中心产业园”，与神州数码控股有限公司共建的“智慧云浮”项目、与亿赞普科技集团共建的大数据跨境电商合作平台项目正加快推进。在文化创意产业方面，与广东华南工业设计院协议共建“云浮创新设计中心”，将设计中心打造成设计创新的专业服务平台和专业孵化平台。针对云浮石材、不锈钢等传统优势产业的需求，推动卫浴空间定制产品、石材景观产品、石材机械设计、不锈钢制品等项目的设计开发和产业化，并搭建“互联网+设计”的信息平台，通过设计创新服务推动云浮传统优势产业升级。未来，云浮新区将根据新区发展目标和产业发展要求，打造西江新城商贸、旅游服务核心区、腰古-河口现代产业集聚区、南山河文化养生区、珠川河-大石岭山地运动休闲区和南盛-前锋现代生态休闲农业区五大发展分区。

　　策略三：建立高效便捷的绿色交通体系，打造绿色低碳慢行友好的城市环境

　　目前，云浮新区还处在建设、开发初期，一是要加强新区与区域性交通基础设施的衔接，完善集疏运和换乘系统，强化云浮新区与珠三角地区、泛珠地区联系，现阶段重点加快汕湛高速（云浮段）、广云城际轨道和三茂铁路腰古站建设；二是要大力发展公共交通和慢行交通，完善新区内部交通网建设，在提高新区内部交通效率的同时倡导绿色出行，现阶段重点推进市域层面“四横五纵”的快速公路网系统以及新区内部中心城区快速公交（BRT）环线、西江新城公交环线、旅游公交环线建设。

　　伴随着云浮新区公共交通体系的推进，新区应构建安全、连续、便捷、舒适的日常性慢行交通系统，并与公共交通无缝衔接，引导云浮新区交通结构绿色主导、高效低碳。主要通过建设城市绿道、自行车道、休闲步道和林荫道，建立起贯通城市和郊野、乡村的连续的慢行系统，营造高效率、慢生活的出行环境；同时围绕公交枢纽打造一批高密度混合开发的“公交社区”， 提高慢行交通的出行比例。

　　云浮新区探索新型城镇化发展之路的思考

　　新型城镇化是我国新时期提出的新命题，完全区别于过去粗放式城镇化，重在提高城镇化质量，核心是人的城镇化，是以工业化为动力、“四化” （工业化、信息化、城镇化、农业现代化） 同步、产城融合的城镇化，是城乡一体、大中小城镇协调发展的城镇化。建设云浮新区，是云浮市加快中心城区扩容提质、做大做强中心城区、辐射带动全市新型城镇化发展的战略举措。城镇化是不可抗拒的经济规律，云浮新区如何做好这一篇文章，须处理好四个方面的关系：

　　（一）处理好产业发展关系，做大做强传统产业，培育新兴产业

　　目前云浮新区的支柱产业主要是汽车零部件、专业机械制造、新型材料、生物医药和电子信息产业，但是这些产业仍然处在发展的初级阶段，产业规模偏小，产业集中度不高；根据《广东云浮新区产业发展专项规划》，云浮新区未来将重点培育发展云计算及信息服务产业、生物医药产业、先进装备制造业、健康养生旅游产业、现代特色农业等“四新一特”产业。因此，现阶段云浮新区要妥善处理好传统产业与新兴产业的关系，传统产业与新兴产业没有绝对边界，传统产业是新兴产业产生和发展的基础，大多数战略性新兴产业是依赖传统产业的技术积累、制造能力、产业组织应运而生并发展壮大的，注意三点：1、现阶段要立足做大做强汽车零部件、专业机械制造、新型材料、生物医药、电力和现代特色农业等支柱产业；2、保持产业发展的延续性，优先发展计算机、半导体、光电显示、集成电路及电子元器件等相关产业，在此基础上培育发展云计算及信息服务产业；3、在第一产业、第二产业发展相对成熟的基础上，加快工业设计、健康养生旅游和现代服务业等产业的发展。

　　（二）处理好产业发展、人口集聚与城市建设的关系，实现产、城、人融合发展

　　云浮新区西江新城是在原来的佛山（云浮）产业转移工业园（即都杨工业园）的基础上筹建的，有一定的产业基础，以机械制造、汽车零部件、服装等工业企业为主，但规模较小、产业集聚度较低、发展不充分；由于该区域工业发展基本上还处在起步阶段，又远离中心城区，因此没有有效导入城市人口、人口集聚效应还没有出现。现阶段云浮新区西江新城正处在开发建设的初期阶段，由于开发建设定位的转变，由建工业园区到建设新城转变，因此导致产业定位也相应发生改变，由重点发展工业到重点发展商业、总部经济和高新技术产业转变，一般的工业项目不再引入。所以，如何处理好产业发展、人口集聚与城市建设的关系，事关云浮新区是否能走新型城镇化之路的关键，须处理好三方面的关系：1、依靠产业集聚引导人口集聚。加快云计算产业园、云浮市健康医药产业园和西江新城中央商务区的开发建设；在西江新城附近重新规划一个工业区，导入技术含量高、无污染、用地少、单位土地面积产值高、税收贡献值大的工业企业；大力发展高等教育，在云浮现有高职院校的基础上谋划建设一所学生人数超万人的应用型本科大学，在云浮新区建设新校区，有效导入教育人口。通过以上举措，促进人口与产业协同集聚。2、高标准规划产业发展，高规格搞好新区规划、新城建设，营造良好的城市氛围、人居环境，创造大量、优质工作岗位，形成产业聚人、城市留人的发展格局。3、在新城规划中，一定合理布置行政、教育、医疗、工业、商业、居住和城市服务等功能区，相互联系、互补，实现人、产、城互动融合。

　　（三）处理好城市建设、乡村发展与资源环境的关系，实现城乡统筹发展、绿色发展同步

　　规划建设中的云浮新区西江新城包括原来的都杨工业园、都杨镇老街以及周围区域，主要以丘陵山地为主，正处在加快开发、建设阶段。作为新区开发建设的主体云浮新区管委会，一方面，要处理好城市建设与乡村发展的关系，实现城乡统筹发展，使得农民充分享受到城镇化进程的红利。须注意两点：1、由于新区建设必然会涉及到土地征收、房屋拆迁，一般而言农民是弱势一方，政府部门要做好政策宣传和沟通工作，协调各方利益、理顺各方关系，制定合理的土地征收、房屋拆迁补偿标准，充分保障农民应得利益、应有权益；2、对失地农民要加强产业发展指导与技能培训，引导他们未来从事休闲农业、都市农业、城市服务业以及制造业蓝领工人；在新区范围内村集体保留的土地上，允许村集体按统一规划建设商铺自主经营或出租，保证村集体、村民未来有较稳定的收入来源。另一方面，要处理好城市建设和资源环境的关系，实现绿色发展。新型城镇化与传统城镇化一个重要的区别是否能统筹好城镇建设与资源、环境的关系，由于西江新城地处丘陵地带，目前开发都是推掉一座座山来搞建设，或多或少会对本区域自然、生态环境造成一些负面影响，因此，未来要加强规划，一些建设项目，如云计算产业园、房地产项目、教育项目，尽量依山傍水建设，减少对山体和植被的破坏，在开发进程中尽量保护好新区美好的资源环境。

　　（四）加快新区行政管理体制创新，理顺新区与行政区在管理权限方面的冲突，实现新区快速发展

　　当前云浮新区内部存在着内部资源分散、新区内各个治理主体各自为政、政策不统一的问题， 如何实现资源整合， 转化为区域的整体优势， 是云浮新区进一步发展需要解决的问题。由于云浮新区开发已经进入到新城建设和工业园区开发同步推进阶段，现在采用的行政主导型（管委会协调型）管理模式已经不太适应。一是、与工业园开发不同，新区开发、新城建设需要治理主体拥有经济管理、城市开发、社会服务和公共管理等职权，但新区管委会目前主要拥有城市开发、经济管理职权，由于不是一级政府机构，在社会服务与公共管理职能上职权有限，特别是工商、城市管理、人力资源和社会保障、交通、教育、公安、文化卫生等方面，无法有效履行一级政府应尽的义务；二是由于新区管委会不是一级政府机构，所以，只能将新区部分社会服务与公共管理职能交给云安区、云城区相应政府部门来履行，容易造成新区管委会与相关行政区政府部门在管理权限方面的冲突；三是新区地理位置与云安区、云城区等行政区重叠，三方都有权治理，自主权较大，加之职权划分没有明确界定，如果若沟通协调不到位，容易导致各自为政、政策不统一的问题出现。因此，应当加快新区行政管理体制创新，在适当时候正式设立云浮新区一级政府机构，理顺云浮新区与原有行政区在管理权限方面的冲突，实现新区快速发展。

　　总之，云浮新区正处在快速城镇化的关键阶段，须处理好传统产业与新兴产业发展的关系，做大做强传统产业，培育新兴产业；处理好产业发展、人口集聚与城市建设的关系，实现产、城、人融合发展；处理好城市建设、乡村发展与资源环境的关系，实现城乡统筹发展、绿色发展同步；处理好新区与原来行政区管理权限的归属关系，创新新区行政管理体制，理顺新区与行政区在管理权限方面的冲突，实现新区快速发展。

　　基金项目：云浮市2015年度哲学社会科学研究课题“新常态下云浮产城融合互动发展研究——以云浮新区为例”（ 编号：2015云社研[18号]）。

　　潘意志

　　作者单位：罗定职业技术学院