营改增对地税工作的影响及思路建议

　　随着营改增税制改革工作的全面铺开，作为地税主体税种的营业税随之即将退出历史舞台，对地税各方面工作产生较大的影响。如何积极应对营改增对地税工作的影响，进一步发挥地税服务地方经济、社会发展的职能作用，走出一条适应新形势新要求的发展之路，已成为目前业界必须考虑的现实而紧迫的问题。

　　营改增的内涵及意义

　　营改增通俗来讲，就是改变对产品征收增值税、对服务征收营业税的方式，将产品和服务一并纳入增值税的征收范围，不再对服务征收营业税，并且降低增值税税率。营改增不仅是深化财税体制改革的“重头戏”，更是我国实现供给侧改革的助推器，其目的就是减轻企业负担，拉动经济增长，促进转型升级，助力供给侧结构性改革。按照国务院规划，全国营改增分为三步走：第一步，在部分行业部分地区进行试点。上海是首个试点城市；第二步，选择交通运输业等部分服务业服务行业试点。第三步，在全国范围内实现营改增，营业税将退出历史舞台，增值税制度将更加规范。这是自1994年分税制改革以来，财税体制的又一次深刻变革。

　　自2012年1月1日上海启动营改增试点以来，2013年又在全国范围内将试点全面铺开，营改增范围推广至全国实行。从2014年1月1日起，将铁路运输和邮政服务业纳入营业税改征增值税试点，自此交通运输业已全部纳入营改增范围。2014年8月1日起，将电信业纳入营业税改征增值税范围。2016年5月1日起，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业4大行业营改增推广至全国实行，现行营业税纳税人将全部改征增值税，实现了增值税对货物和服务的全覆盖，基本消除了重复征税，打通了增值税抵扣链条，促进了社会分工协作，有力地支持了服务业发展和制造业转型升级。

　　营改增对地税部门带来的影响分析

　　（一）对地方税费收入体系的影响

　　多年来，营业税作为地方税源的主体和支柱，一直起着支撑性的作用，其收入的稳定性、管理的可控性、对相关税种的带动性、对地方财政收入的重要性，都是其他地方税种所无法比拟的，营改增后地税收入势必出现较严重下滑，并由此对地税部门收入带来一系列影响。

　　营改增后，不仅营业税收入将全部减收，而且企业所得税因新增企业随着营改增变为国税征管而失去新的成长空间，原来代开发票随同地税发票附征的企业所得税、个人所得税及附加各税费的控管将因发票管理权限丧失而大幅度削弱，这可能造成地税三大税种全面减收，从而导致地税收入大幅降低，也带来地方财政收入的减收。

　　以广州市白云区地方税务局为例，2015年税收收入累计入库57.26亿元，其中营业税累计入库18.56亿元，占全部税收收入的32.41%，折合区库收入9.25亿元，约占地税区库收入总量的30%，占全区区库税收收入的22.19%，由此可见营改增对地税收入的影响之大。

　　（二）对税收征管体系的影响

　　1.失去以票管税的最强控管手段，地税漏征漏管风险可能增大。营改增前，地税机关能以票控税，可按照规定采取停供发票的办法强化税款的征收。地税部门在营改增后缺少发票这一最有力的控管手段之后，在国地税涉税信息共享机制有待实现、协同征管机制有待健全的情形下，漏征漏管风险可能急剧增大：（1）对于土地增值税、所得税、印花税这些来源于流转税收入的税种缺乏新的监控手段，纳税人有无据实申报，地税部门无法进行源头监控；（2）对于依赖于增值税附征的城建税、教育费附加、地方教育费附加，纳税人尤其是零散户纳税人在国税取得增值税发票后附征的税费能否向地税足额缴纳，取决于纳税人纳税遵从意识的高低，将有可能有意无意地避开申报地方税费这一环节；（3）对未达增值税起征点的个体工商户和临时纳税人，地税也无法有效监管其与增值税起征点无关的相关税费情况，可能出现漏管漏征的现象。

　　2.地税原有征管模式受到冲击，征管模式急需改进。营改增前，地税的征管流程、征管手段、风险监控、纳税评估、社会综合治税、打击假发票等工作，均围绕营业税设置或开展。营改增后，以营业税为主的征管模式已不尽适宜，必须构建新的征管模式，探讨建立分类风险防控的新模式。

　　（三）对税收信息体系的影响

　　营改增后地税征管的税种由营业税主要转向个人所得税、财产行为税等，征管对象范围由企业纳税人扩大到自然人纳税人，征管模式从分户统管向分类风险防控模式转变，这三个方面的转变都对税源信息管理提出前所未有的要求，征管手段必须由以票管税转向数据管税转变。但是，目前地税的税源信息管理体系尚未做好充分的准备以适应营改增后的新要求，主要体现在两个方面：

　　1.涉税数据采集欠完善，征管基础信息不够充分。涉税数据信息采集模式未完善，存在数据壁垒，涉税信息未能充分采集，表现为：第一方数据不够，税源信息分割零散，涉税信息碎片化，全面掌握存在难度；第二方数据不实，失去以票控税后，地税部门对企业的经营收入、营业利润等涉税信息掌握不全；第三方数据不畅，由于缺乏统一的、全国性的涉税信息共享机制，第三方涉税信息数据质量不高，即使是广州市综合治税平台提供涉税信息的数量、质量和实时性都难以完全满足税收管理的新要求，地税部门往往因无法准确掌握纳税人的财产情况和跨地区收入情况，地税征管数据的基础信息不充分，容易造成新的税收流失。

　　2.数据分析欠透彻，数据分析不够深入。涉税数据必须加以深入分析才能进一步为税收征管工作服务，但是由于对涉税数据的采集尚存在不足，同时人员的配备及素质不能满足工作的需要，地税部门对涉税数据的整合、过滤、关联、处理和比对模型尚未能有效建立。即使开展了相关涉税数据分析工作，但仍然对涉税数据的分析停留在表层分析多、纵深分析少，对发现的数据疑点未能进行深层次的分析，数据分析结果未能充分符合现代风险管理的要求。

　　（四）对纳税服务体系的影响

　　1.从征管对象的变化趋势来看，对地税的纳税服务提出更高的要求。征管对象范围由企业纳税人扩大到自然人纳税人，加强这些税种、纳税人的征管，需要更高的服务规范、业务素质，将对纳税服务提出了更高的要求。

　　2.从税费并重的变化趋势来看，对地税的纳税服务提出更高的要求。2016年6月白云区地方税务局共组织税收收入3.88亿元、社保费收入4.35亿元，社保费收入规模首次超过税收，可以预期今后除了某些月份房产税土地使用税的税期外，社保费收入将高于税收收入。营改增后不仅税费收入比重发生显著变化，而且办税服务厅的业务量也发生明显变化。从2016年办税服务综合管理系统的抽样数据来看，营改增前白云区地方税务局办税服务厅的日均办理量为1626个票号，营改增后日均办理量为1210个票号。其中，营改增前白云区地方税务局办税服务厅办理业务中发票业务约占12.5%，社保相关业务约占9%；营改增后，前台受理业务中社保业务约占15.5%。由此可见，税费并重的服务对象对纳税服务也提出了更高的要求。

　　（五）对税收法治体系的影响

　　1.组织收入形势对依法治税提出更高的要求。失去营业税这个主体税种后，地税对地方贡献度将较大程度下滑。虽然地方政府完成财税收入预期的要求使地税部门承受较大压力，但地税工作仍然要坚持依法治税，坚持组织收入原则。地税部门要通过创新征管手段，调整和完善税收政策等措施，挖掘税源潜力，确保财产行为税收入的稳定增长，不能为了收入目标而摒弃法治原则收过头税。

　　2.国地税合作趋势对依法治税提出更高的要求。营改增后，失去以票控税的手段，地税部门需要加强与国税部门的协同执法，实施联合税务检查、纳税评估案件处理，积极探索风险应对、欠税清缴、发布税收违法“黑名单”、税务行政处罚等执法事项，这些国地税合作范围的扩大，对地税的依法治税提出了更高的要求。

　　3.征管对象范围的转变对依法治税提出更高的要求。营改增后地税征管对象范围扩大到了自然人纳税人。对自然人进行依法征管存在以下难题：（1）自然人参差不齐，纳税遵从度相对较低；（2）缺乏对自然人收入监控的配套措施；（3）对自然人包括房屋出租人如何依法实施税收保全、强制执行面临新的挑战。现行征管法规范的主要对象是企业、法人和单位，对自然人基本不涉及，在此情况下，势必对依法治税提出了更新更高的要求。

　　（六）对队伍管理体系的影响

　　营改增后征管税种、征管对象范围、征管模式、征管手段、征管措施、纳税服务这六个方面的变化对地税干部业务能力素质提出了新的更高的要求，特别是地税部门的地位、作用问题会引发地税干部队伍不同程度存在一些失落情绪，带队伍的激励、约束机制面临新的考验。

　　营改增后地税发展思路的建议

　　营改增后，地税部门不能等、靠、要，必须积极顺应税制改革要求，直面问题，迎难而上，要积极主动地调整工作思路，建议通过建立健全六大体系来强化依法治税，强化税源监控，强化数据管税，强化综合治税，强化纳税服务，强化严管善待，以达到基础要夯实，手段要实用，资源要整合，部门要合力的新目标。

　　（一）积极转变征管重心，建立健全结构均衡的现代税费收入体系

　　面对营改增后组织收入的局面，地税部门要围绕地方国民经济发展规划，强化依法治税，坚持组织收入原则，通过创新征管手段、调整和完善税收政策等措施，挖掘税源潜力，以确保所得税和财产行为税收入的稳定增长，努力消除减收因素。

　　1.重建主体税源，精耕细作抓好个人所得税控管。从长远来看，个人所得税作为地方税体系的主体税种之一甚至是第一税种，面临着向综合与分类相结合的转变。而在当前阶段，不少领域还存在监控盲区，地税部门需要着力推进个人所得税精细化管理，建立网格化信息管理平台（以下简称网格化管理平台）来采集、分析个人所得税税源信息，加大对个人所得数据的深层次提取、比对、分析，及早征管疑点漏洞，实现个人所得税征管水平质的飞跃。

　　2.增加地税征管税种，积极应对新增税种。营改增后，地税部门的征管压力减轻，为降低纳税成本，减少国税部门的征管压力，建议对现有的一些国税征管的税种，如部分消费税、车辆购置税移交地税征管。另外对一些可能新开征得税种，如环保税、房地产税等，地税要主动及早完善财产行为税、自然人的涉税信息采集，将为下一步加强财产行为税、自然人税收征管提前打好基础。

　　3.增强附加税费独立性，增强控管力度。据统计，广州市白云区地方税务局2015年城建税收入6.36亿元、教育费附加收入2.7亿元，合计9.06亿元，约占白云区地方税务局区库收入的30%。窥一斑而知全豹，其他地方情形也大同小异。建议对城建税和教育费附加进行改革，将其从流转税的附属税费改成独立税种，通过合理设计计税依据，适当扩大征收范围，增强这两个附加税费的独立性，弱化对流转税征管的依赖程度，增强地税部门对地方税种的控管力度。

　　（二）积极转变税源监控手段，建立健全风险导向、数据驱动的现代税收征管体系

　　营改增后，随着征管税种重心的转变，征管对象范围也从企业纳税人为主扩大到更多的自然人纳税人，该部分税源具有纳税主体多而散、税源小而乱的特点，造成经济新常态下的征管难题。为破解管理困境，应尽快建立完善网格化管理平台，建立分类风险防控征管模式，实现征收管理由粗放向精细、静态到动态、局部到全面的转变，逐步实现征管的全覆盖与服务的全方位，加强和提升营改增后税收管理的综合水平。

　　1.建立网格化管理平台，税源管得全、管得细、管得好。网格化管理平台以地块为载体，把辖区内所有纳税人放入网格进行管理，改变目前的税源管理模式，设立网格员负责数据采集税源管得全，设立管理员负责数据分析税源管得细，设立评估人员负责风险应对、税务检查管得好，从而实现数据管税，网格化精准治税的目标。

　　2.积极创新思维，建立以风险管理为导向的征管模式。在建立网格化管理平台的基础上，要转变征管观念，建立以风险管理为导向的征管模式。税收风险存在税收管理活动的各个环节，从税务登记、税务管理、纳税申报、税款征收、税收法制等整个过程，只要有税务管理行为，就有风险存在。要运用网格化管理平台，对涉税数据进行全面归集采集、整合加工，着力突破征纳双方信息不对称的管理瓶颈，按照税种以及从税务登记、税务管理、纳税申报、税款征收、税收法制等流程排查税收优惠政策落实、税收政策执行的征管风险点，推送至各基层单位，由基层单位进行风险防控。

　　基层单位根据上级推送的风险点，开展风险管理，加强监控：要加强财产行为税风险管理工作，积极运用税务总局下发的财产行为税风险指标模型，探索细化本地风险管理指标，及时发现倾向性、苗头性问题，纠正各种违法违规行为；要强化对土地增值税清算和核定征收比例的检查，开展房产税和土地使用税漏征漏管排查，既要挖掘未登记房产、土地税源，也要对比分析存量房产、土地税源信息，有条件的地方可推动“以地控税，以税节地”的举措，防范因税源监控不到位等原因带来的税收流失风险。

　　（三）积极转变征管手段，建立健全数据管税的现代税收信息体系

　　营改增后，征管对象范围也从企业纳税人为主扩大到更多的自然人纳税人，针对当前涉税信息数据不够、不实、不畅的问题，必须进一步强化数据管税，改变过去那种面对面、手工式的管理方式，引入“云计算”，建立一个以数据管税为核心、以网格化采集、分析、利用数据为手段，以风险控制为征管模式，覆盖税收工作各环节的网格化管理平台，为纳税服务、税收征管、内部管理、领导决策和经济社会发展提供强大的支持。网格化管理平台包括基础数据、统计分析、风险控制、绩效管理、税企互动等模块。网格化管理平台的首要功能是优数据，要通过平台运用各种信息技术对第一方、第二方、第三方涉税数据进行管理，形成一个开放式的数据管理平台，多端口接入数据，数据自动、定时同步，支持多表上传下载，插件式数据处理等。

　　1.应用网格化管理平台，完善涉税数据采集机制

　　（1）网格化管理平台对内整合国地税各个涉税系统，完善第一方数据的采集。在网格化管理平台的基础上，基层单位设置税源网格员，在充分依托金三系统的基础上，借助国税发票信息的稽核制度，及时掌握纳税人与地方税收税基密切相关的信息，有效实施源泉管理，充分、及时、完整、准确地采集、整理与存储税源第一方信息。

　　（2）网格化管理平台对外建立税企业交互平台，完善第二方数据的采集。网格化管理平台以移动互联为依托，为税务干部与纳税人之间搭建实时涉税“信息交互桥梁”，实现涉税提醒、信息采集、数据核实、涉税查询、政策推送、税企互动、风险推送任务下达、服务档案设立等全方位、全环节税企信息交互，常态化企业基本信息管理，纳税人可实时更新维护企业基础信息、企业人员构成、任职人员信息、房产信息、车船信息和土地信息等，在税务机关发现企业问题时，直接点对点向纳税人推送数据核实、信息复函等任务。

　　（3）网格化管理平台外联政府涉税信息平台，打通第三方数据采集难点。网格化管理平台要联通政府涉税信息平台，将政府各部门信息系统中的涉税数据整合在平台内，或向地税部门开通信息查询权限来获取涉税数据，例如：广州市白云区查处取缔无证无照经营工作系统、广州市房地产租赁管理信息系统（查询出租屋备案情况）、广州市流动人员信息系统（查询来穗人员信息和出租屋登记）等。这样从国土、规划部门，获取土地整体情况及使用信息，形成“以地为主线”的税源控管数据；从房管部门、楼宇管理部门和物业管理企业获取房产使用、出租、转让环节的信息，形成“以房为主线”的税源控管数据；通过人力资源管理部门、高收入群体聚集企业、税务部门控管的个体经营信息，采集高收入自然人信息，结合土地、房产环节采集的信息，以身份证件号码为检索，形成“以高收入自然人为主线”的税源控管数据；通过金融部门，地税部门对难以掌控的企业及自然人经济活动，可以通过其开户银行查询其资金往来账户进行税收监管。

　　2.优化涉税数据处理技术，深化数据分析工作

　　设立管理员负责数据审核分析，通过网格化管理平台，充分利用先进的数据库技术将企业报送的第二方数据、采集的第三方数据与第一方征管数据进行实时抽取过滤、关联整合，着力突破征纳双方信息不对称的管理瓶颈；对不同类别自然人的设定不同的风险指标及函数，运用数据软件的数据处理能力，对整合后的涉税数据进分析、比对处理，如对纳税人的营业收入、利润率可以通过工商行政部门的年度报告、统计部门的经济指标调查、银行贷款申请报告等多个第三方数据与企业自报的第二方数据进行比对，查找纳税人有关土地增值税、企业所得税、个人所得税、财产行为税以及各小税费种的管理漏洞，识别出不同类型自然人涉税风险，并进行风险排序，按管辖权限推送各基层单位。

　　3.运用数据分析成果，开展风控管理工作

　　设置风险评估员，充分运用网格化管理平台推送的风险疑点，采取针对性的日常管理和纳税评估手段，对相关纳税人开展纳税评估或检查，然后对评估结果进行再分析，回看所用数据的准确性、数据分析方法的正确性以及风险指标的有效性等，从而不断改进和提高涉税信息分析的运用。

　　（四）加强部门合作，建立健全协同共建的综合治税体系

　　地税征管的税种多，征管对象范围广，要做好征管工作，必须强化综合治税，积极构建“政府主导、部门协税、司法护税”的综合治税格局。

　　1.深化国地税的合作，打造国地税合作新局面。营改增后，国地税职责交叉表现明显，双方依存度较过去增强，一是建立健全联席会议制度、信息交换制度等社会综合管理机制，确保纳税人在税务登记、税款核定、税款比对、涉税违章方面的信息共享，地税部门定期开展国税增值税入库与地税附加税费情况的比对分析，利用国税部门提供的涉税信息加强纳税评估，开展专项税收检查，强化税源监管；二是建立国地税征管联动协同机制，对纳税人在地税部门有逾期办证、未按期申报、未缴纳税款、非正常户状态等行为以及其他相关违反税收法律、法规未接受处理的行为，地税部门及时将相关信息传递给国税部门，国税部门以此可停供纳税人发票，实现管理协同；三是联合开展对纳税人的风险分析及应对，防范税收风险，促进税法遵从。

　　国地税深化合作要进一步整合征管资源、优化工作流程、完善协作机制， 通过一个声音对外、一套规范服务、一把尺子执法，以税务机关的整体合力促进纳税遵从。

　　2.完善综合治税机制，构建社会综合治税工作新格局。进一步建立健全社会综合治税新格局。一是要加强制度建设。建议上级机关牵头联合房管、土地、建设、公安、国土资源、电力、工商、安全监管、技术监督、物价管理等部门出台税收保障及执法协助方面的规章制度，使部门协作、互相委托代征税费等工作有章可循，进一步完善相关部门履行协税护税工作的激励和约束的机制。二是要通过地税网格化管理平台完善第三方数据共享机制，具备条件的，可以与相关部门的信息管理系统部分模块直接联网，实现信息共享；不具备条件的，可以由相关部门从信息管理系统导出相关数据，定期通过网络传递给税务机关。三是将税收治理从“单兵作战”转变为“协同共建”，提高税收社会化治理水平，争取社会涉税要素参与到管理中来包括协同国税联合办税，协同发布税收违法“黑名单”，并联合实施业务限制；协同各街道办事处、居委会，加强对社区、个人房屋出租等涉税行为的管理；协同财政部门，加强对国有资产涉税事项、财政支付等涉税行为的管理。

　　3.健全税收司法保障机制，强化依法治税。司法部门要依法支持税务部门税收保全、强制执行等工作，确保税法得到严格实施。公安部门要加强涉税犯罪案件查处的力量，加强行政执法与刑事司法之间的衔接。

　　（五）强化纳税服务，建立健全高效便捷的现代税收服务体系

　　营改增后，地税征管的重心转向个人所得税、财产行为税，面对的更多是自然人，千差万别的自然人需求各不相同，呼应自然人纳税人的合理需求成为地税部门强化纳税服务的新任务，要完善纳税服务设施建设，利用好网格化管理平台中的税企互动模块、纳税服务模块，实施分类服务，合理恰当解决不同类型纳税人的问题，更好的满足纳税人多样化、个性化需求。

　　1.完善线上线下办税终端，便于自然人申报缴税。研发纳税申报预申报模块，设计简易申报表，线上开发简单易操作的APP或微信公众号，线下在各基础网格分布自助办税终端机，满足自然人纳税人差别化涉税需求，使得纳税人通过基础网格的自助办税终端机或APP实现简易纳税申报、政策速递、涉税提醒、疑难咨询等，并通过微信支付、支付宝支付缴纳税款，减轻自然人纳税人负担，让自然人就近或足不出户就能办理申报纳税事项，全面实现涉税事项办理的便民化和电子化。

　　2.打破传统涉税提醒方式，量身定制纳税辅导。以网格化管理平台为载体，运用大数据等技术，开展纳税人涉税个性化服务，拓宽涉税提醒渠道，将涉税提醒贯穿到各政府部门的服务中，自然人一旦发生涉税行为，各“协作大网”部门协助税务部门通过短信、微信、电子邮件等方式点对点提醒其纳税义务，告知纳税人应税行为的纳税义务及权利，并详细指引纳税人申报缴纳。

　　3.完善网格权利保障机制，保障纳税人利益。营改增后，地税征管范围的更广，特别是财产行为税，与自然人息息相关，而且征管难度大，地税部门要秉持柔性执法的原则，突破传统的征管、稽查、处罚等刚性执法方式的固有思维，使税收行政执法向刚柔并济转变，有效发挥管理与服务的双重职能，积极构建和谐的税收征纳关系。如建立纳税人维权中心、服务热线、问题解答等快速反应机制和涉税投诉、税收争议协调等税收救济机制，协助自然人解决征纳矛盾。

　　（六）优化管理配置，建立健全严管善待的现代队伍管理体系

　　营改增对地税干部思想产生一定的困扰，不利于干部队伍思想的稳定，要根据征管模式的变化优化管理配置，进一步强化严管善待的队伍管理体系。

　　1.合理优化岗位配置，适应新征管模式的要求。营改增后，各级地税机关内设的税政部门没有了营业税管理职能，征管部门没有了发票管理职能，办税服务厅业务量有了明显减少。建议上级机关尽快明晰风险监控等职责，避免与征管、税政等部门职能交叉，各自为政又各自不为现象，建立与营改增后分类风险防控征管模式相匹配的岗位体系。一是优化岗位设置，增加数据信息采集、录入、分析人员，加强业务培训，以进一步增强大数据信息采集、录入、分析能力，提高风险管理疑点生成推送的质量，提高风险管理疑点生成推送的有效性；二是建立社会保险费管理专业人员队伍，在社会保险费的征收数据生成、催报催缴、欠费处置、举报受理和强制执行等管理环节建立专岗负责制度；三是增加纳税维权服务人员，建立面向自然人的专业服务团队，充实12366热线服务，重点解答和解决今后可能产生的大量纳税缴费维权问题。

　　2.强化依法治税理念，实施“人才强税”战略。一是进一步加强干部的政治思想工作，强化依法治税理念，引导干部树立“夯基础、重数据、简流程、强评估、优技术、深合作”的理念，鼓励和引导干部尽心尽力、尽职尽责、依法依规地做好工作。二是进一步加强地税文化建设，将教育培训工作常态化、主题化、基层化，要加强税务干部的税收、统计、经济、财务等多方面的业务培训，培养适合税收现代化的复合型税收人才。三是进一步实施“人才强税”战略，建立一整套发现、培养、使用人才特别是高端人才的制度体系，使地税干部干事有平台、创新有激情、发展有空间，努力锻造出一支始终能“高看一度、深想一层、先行一步、非同一般”的税务铁军。

　　唐铁建 胡炳生 薛东晟

　　作者单位：广州市白云区地方税务局