碳排放配额怎么分

　　配额分配的一个基本原则是“按需分配”，但这个“需”是政府的减排需要，而不是企业的排放需要

　　2016年至今的一年半里，身为国家碳排放配额分配方案的主设计者，清华大学能源环境经济研究所所长张希良，至少参加了100场关于碳排放分配方案的内部讨论会。

　　这些聚齐了政府主管部门、控排企业和研究专家的讨论会往往只有一个目的，就是找到一种既符合国家监管要求，又能促进节能减排，也让企业、行业可以接受的碳排放分配方案。

　　“排放配额分配的合适与否，不仅直接影响企业的经营成本和参与碳市场的积极性，更攸关整个碳交易市场建设的成败，所以主管部门非常谨慎，配额分配方案的设计也耗时比较长。”张希良对《瞭望东方周刊》说。

　　本刊记者从多位业内人士处获得的消息证实，目前，被称为配额方案顶层设计的《全国碳交易市场配额分配方案(讨论稿)》（以下简称《方案》）已在小范围内征求部分企业及专家意见。

　　张希良说，该《方案》预计将于2017年10月正式落地，在全国各省区推广实施。

　　一个行业11条基准线

　　刚刚过去的6月，国家发改委气候司接连在四川、江苏组织了两场针对电力、电解铝、水泥三个行业的碳配额分配试算培训会，给地方管理部门负责人以及控排企业讲解如何计算排放配额。

　　“这三个行业无一例外采用的配额计算方法都是基准线法。”参加了培训会的张希良说，该方法也是将来国家碳市场启动后主推的配额分配方法。

　　简单来说，基准线法就是按行业基准排放强度来核定碳配额。运用该计算方法，控排企业所得的碳排放配额是其所属行业的基准值乘以当年的实际产量（产能）。

　　而行业基准值即行业内企业的综合排放强度（企业年二氧化碳排放量除以年产能），是主管部门根据行业内所有企业上报的历史排放数据计算而来，并且在一些特定行业，行业基准值也不是只有一个。

　　如电力行业，其内部又根据压力、机组容量和燃料类型的差异划定了11条基准线，每条基准线对应的基准值各不相同。

　　“因为是碳市场运行初期，所以行业内的基准线划定可能相对宽松，但随着减排目标的增加，未来行业内部的基准值设定肯定会趋于严格。”清华大学中国碳市场研究中心主任段茂盛对《瞭望东方周刊》说。

　　这就意味着，那些高污染、高排放企业将来所能分得的碳排放配额会越来越少。

　　不过，张希良也再三强调，基准线法中所采用的行业基准值并非外界理解的行业历史平均排放强度值，而是一定低于行业历史平均排放强度值。

　　“如此设计使得在行业基准线以上的企业要远多于基准线值以下的企业，既可以鼓励减排效果好的企业，又能给落后产能带来压力。”他说。

　　先给一半的配额

　　“除了基准线法，目前应用比较广泛的碳排放配额分配法还有历史法。”北京环境交易所副总裁周丞告诉《瞭望东方周刊》，历史法又分为历史总量法和历史强度下降法两种。

　　历史总量法比较“简单粗暴”，取控排企业过去3~4年的二氧化碳排放总量，得出该控排企业的年均历史排放量，而这一数字就是控排企业下一年度可得的排放配额。

　　相比之下，历史强度下降法则复杂得多。这是在双重考量控排企业的二氧化碳历史排放数据以及当年实际产能的前提下确定可得的排放额度，其配额计算公式是历史排放强度乘控排系数再乘当年产量（产能）。

　　周丞说，这里的历史排放强度取的是控排企业分配年份前3年或前4年的平均排放强度值，而非某一年的排放强度值。

　　控排系数则是政府为每个行业划定的减排目标，每年动态调整，原则上是呈递减式下降，如北京燃煤发电企业的控排系数2013年是99.9%、2014年是99.7%、2015年是99.5%。

　　以北京一家年均发电量6亿度的燃煤电力企业为例，其2011~2013三年的年二氧化碳排放量分别为300万吨、400万吨、350万吨，那么其历史排放强度就是0.0058。

　　按照前文提到的北京燃煤发电企业2014年99.7%的控排系数计算，该企业2014年能获得的碳排放指标即为0.0058乘以99.7%乘以6亿度，约为347万吨。

　　历史强度下降法和基准线法相同的一点是，两者都跟配额分配年份的实际产量（产能）挂钩，但配额多为提前分配，企业用于计算配额的年产量数据尚未出炉，仍旧只能暂用上一年的历史产能数据或预测产能数据。

　　“历史产能毕竟不是实际产能，所以政府在给企业配额时用了‘预分配’的方式，先按照历史产能给其测算配额的70%或者50%，待当年实际产量确定后，再多退少补。”张希良说。

　　历史总量法广为诟病

　　在张希良看来，上述三种不同的配额计算方法其实适用于不同行业，其中基准线法主要适用于生产流程及产品样式规模标准化的行业。

　　比如，在目前已经公布详细配额计算方法的多个试点地区，火电行业无一例外都要求使用基准线法核定碳排放配额，原因就是其产品单一、生产流程大同小异，套用一个行业基准容易评估。

　　“但对某些特定行业，像化工，因其工艺多样、产品复杂，如果套用同一个行业基准就很容易造成不公平，不适宜用基准线法计算，多采用历史强度下降法核定配额。”段茂盛说。

　　除此之外，石油、钢铁、造纸等行业也都更适合用历史强度下降法计算排放配额。

　　而历史总量法则更多应用于学校、酒店、写字楼、大型购物商场、居民区这些固定的建筑设施（单位）领域。

　　虽然这三种配额分配方法各有所侧重，适用的行业也不尽相同，但仍有优劣之分，尤其是历史总量法，被外界诟病最多。

　　“它的问题在于每个历史年份的排放数据在配额计算中的权重相同，可能出现控排单位所分得的排放配额跟历史排放量相同，甚至不降反增的情况。”周丞说，这跟配额制度设计的初衷正好相反。

　　并且，历史总量法是根据控排企业过去的生产经营情况计算配额，不考虑其未来的生产经营状况。这就意味着，一个正处于成长阶段的企业得到的配额可能不够用，未来发展势必受限。

　　最终，整个市场会出现一种诡异的现象，那些面临淘汰的高污染企业手里有大量剩余配额，而那些正处于良好发展势头的企业则无配额可用，只能到市场上买。

　　“所以，国务院2016年11月批复的《国家碳市场配额总量设定与分配方案》中只明确了基准线法和历史强度下降法两种分配方法，并未提及历史总量法。”张希良说，未来的配额分配也将会以这两种方法为主。

　　“适度从紧”才行

　　“配额分配制度的设计非常复杂，也非常难做。”段茂盛直言，无论是尚处碳交易试点阶段的中国还是已建成碳交易市场的欧盟、美国，配额分配都是碳排放交易体系设计中的重中之重，最受外界关注。

　　这一点张希良体会最深。

　　6年前帮北京做地区配额分配方案设计时，他曾跟相关部门负责人、企业连续开会13个小时，从早上9点持续到晚上10点；而后，为了做国家配额分配方案，他又无数次到各个试点地区调研，至少跟几百家企业座谈过。

　　张希良指出，配额分配的一个基本原则是“按需分配”，但这个“需”是政府的减排需要，而不是企业的排放需要，“如果把这点搞混淆了，配额分配就会流于形式。”

　　“西部一个试点地区就是后一种情况，完全根据企业需要去分配排放配额，企业需要多少就给多少。”周丞说，这样配额制度就无存在的必要，碳市场的建立也没任何意义了。

　　欧盟就是前车之鉴。

　　“欧盟碳市场在建立之初曾风光无限，但后来就不行了，原因就是其发放的配额比企业实际需要的配额多，企业都有余额，整个市场供大于求。”国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任李俊峰对《瞭望东方周刊》说。

　　当然，在满足减排需要的前提下，政府在做分配方案设计时也要特别注意，仅仅“适度”还不行，要“适度从紧”才会有效果，特别是对一些需要逐步淘汰的产业或者落后产能更要如此。

　　“因为行业数据显示，节能减排突出的企业跟那些做得差的企业，在碳排放强度上有20%左右的差距，配额分配时要考虑这样的差距，让高能耗、高污染企业承受更大的减排压力。”张希良说。

　　不过，也有一些人担心，这会在一定程度上限制企业以及行业的发展，进而影响到整个经济增长的大局。

　　李俊峰也一直在思考这个问题，“配额分配太宽松，碳市场就无法发挥促进减排的作用，但配额分配太严格，又会影响经济发展，企业和地方政府都不乐意。”

　　在他看来，如何平衡减排和经济发展的关系，是当前碳排放配额分配中最大的难题，也是最需要主管部门谨慎斟酌的问题。

　　《瞭望东方周刊》记者王元元/北京报道

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