PPP的新一轮热潮

　　中国俨然已坐上PPP世界第一大国的交椅

　　前不久，北控水务集团有限公司总裁周敏在乌鲁木齐拜会了新疆维吾尔自治区政府相关领导。

　　“我们希望在新疆推进PPP项目。”周敏接受《瞭望东方周刊》采访时说，“尽管我们从2008年成立以来就以PPP模式开展业务，但以前多是三四亿元的单一水厂项目，一年也就三四十亿元。现在不一样了，2016年，北控水务的PPP项目一年拿到了420亿元。”

　　2014年以来，随着PPP相关政策密集颁布，各省市一大批PPP项目新鲜出炉。据不完全统计，国家发改委自2015年5月以来累计推介三批PPP项目共计3764个，投资总额达6.37万亿元。

　　“我们站在了中国新一轮PPP的风口上。”周敏说。

　　再次驶入快车道

　　事实上，PPP并不是新鲜事物。

　　国家发改委投资司副司长韩志峰接受《瞭望东方周刊》采访时介绍说：“PPP在20世纪90年代起源于英国，兴起之初主要目的是为基础设施融资，随后逐渐发展并覆盖了大多数公共产品或服务领域。”

　　“中国最早的PPP可以追溯至上世纪80年代的深圳沙角B电厂BOT项目。”韩志峰说，“PPP在中国已有三十年的发展，并经历了两次快速发展期。”

　　第一次是上世纪80年代中后期到2000年初，大量台港澳资金和外商参与了我国公路、电厂等基础设施项目的建设。

　　第二次是2001年到2008年，在原国家计委2001年发布的《关于促进和引导民间投资的若干意见》(计投资〔2001〕2653号)及建设部随后出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)等文件指导下，大量民企涌入污水处理等市政公用项目。

　　然而，随着一些失败案例陆续出现、地方融资平台兴起，中国的PPP发展进入减速状态。

　　直到2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

　　由此，作为政府转变职能、推进政治体制改革、创新经济发展模式的重要手段，PPP发展又进入快车道，各地迅速掀起新一轮的PPP热潮。

　　“组团”竞标大项目

　　2014年以来，中国PPP的投资规模每年都在成倍增长。

　　本刊记者查询国家发改委PPP项目库发现，超百亿元的项目包括：大连湾海底隧道和光明路延伸工程163亿元，杭绍台铁路449亿元，呼和浩特城市轨道交通1号线178亿元……

　　周敏向本刊记者表示，作为中国的水务旗舰企业，北控水务的PPP业务网络已覆盖全国25个省份，并在葡萄牙、新加坡、马来西亚等国家布局投资项目。

　　眼下，最令他兴奋的是北京通州177亿元的项目。

　　形势如同春林初盛——2016年9月，北控水务拿下了北京城市副中心通州区的四个项目包，总投资高达177亿元。

　　“通州四个项目的标书就重达两吨——项目包业务涉及建筑设计、环境景观规划、工程技术研发、绿化改造、生态保护等多个方面，不是哪个公司都能轻易揽下来的。”

　　周敏告诉记者，最终，北控水务联合了北京建工、北京住总、东方园林三家企业，组成项目团队，拿下了为期25年的PPP项目合同。

　　“相比二三十年前的PPP运作，如果说那时是竞标者之间的零和博弈，那么，现在的项目体量巨大，合作才能共赢。”周敏如此解释。

　　参与PPP项目较多的华夏幸福基业股份有限公司背后也有着类似逻辑。

　　“我们与40多家行业龙头企业结成战略联盟，与30多家科研院所达成校企合作，与100多家研发机构深度对接。”华夏幸福执行总裁叶珺告诉《瞭望东方周刊》，比如前期产业定位，会找麦肯锡、罗兰贝格等国际知名咨询公司来做。近期，华夏幸福与华为签署了战略合作协议，以“智慧大厂”项目作为切入点，正式开展产业新城智慧化升级的全面合作。

　　然而，即便是强强联合抱团竞标，竞争仍然十分激烈。

　　“通州这个项目我们压低了利润率几乎不赚钱了，但还有比我们报价更低的。”周敏告诉本刊记者，“最终，我们是价格上失分，技术上得分。”

　　疯抢“好处”

　　在PPP运作中，重庆市南岸区东水门南立交P＋R换乘中心停车场项目颇为受人关注，因为它戏剧性地经历了从流标到疯抢的逆转。

　　“这个PPP项目是政府完成征地拆迁后才做的，400多个停车位估算投资2亿元，建设期一年，回报为30年的经营权。”重庆南岸区隧道办负责人张扬接受《瞭望东方周刊》采访时介绍，“我们拿出了4000万元作补贴，但还是流标了。”

　　“第二次招标，我们投入了4000万元做平场工程，以及2100万元的市政道路补贴，报价最低的中标者我们还会给3000万元奖励。”张扬说。

　　“这一下竞争就非常激烈，所有的竞标者都主动放弃3000万元奖励。”重庆市新城开发建设股份有限公司投资管理部部长许敏行接受《瞭望东方周刊》采访时表示，他们公司作为报价最低者中标，成为此项目的社会投资人。

　　他们的打算是，“一旦入了PPP的项目库，就可以争取到银行的贷款利率下浮。”

　　防止暴利

　　“虽然政府和社会资本双方是风险共担、收益共享的伙伴关系，但PPP项目提供的是公共产品，所以防止暴利也是我们推进PPP模式时要遵循的基本原则。”重庆市发改委投资处处长李茂涛接受《瞭望东方周刊》采访时表示。

　　然而，这绝非一件容易事。企业的天性是逐利，一个PPP项目往往集合项目施工、资源配置等诸多环节，每个环节都可能滋生暴利——以至于有的项目需要报送几尺厚的资料给纪委审查。

　　“我们要求挂出的每个项目，根据项目现金流、信用结构等因素，事先计算好内部收益率，平衡好‘盈利线’。”重庆市发改委投资处副处长毛毅向本刊记者介绍，“所有项目均基于经营现金流构建回报机制，但是信用等级高的市级项目，项目资本金收益率就低一些，信用等级稍低的区县项目允许适当上浮。但无论如何，项目贷款等融资成本，我们都要求接近央行基准利率。”

　　在重庆三峰环境产业集团有限公司副总经理唐国华看来，政府这个“相爱相杀”的伙伴实在精明。

　　重庆三峰环境自2002年开始做BOT，在全国投了25个项目，都是25年到30年的特许运营期，主要模式是政府分期购买企业的服务，送来足量的城市垃圾，并回收企业的再生能源，财政定期结算。

　　“按照签约时政府所作垃圾处理量和政府补贴额的承诺，我们的项目收益率（IRR）大约在8%，与全社会平均水平相当。但重庆每年还要审计一遍，算我们的各项成本。”唐国华向本刊记者说明，“根据审计结果，实际成本降低的时候，政府给我们的钱就会减少；但另一方面，如果成本增加了，政府也会按合同约定调整价格、给我们保障。”

　　PPP世界第一大国

　　投资规模大、回收周期长、回报低——尽管如此，PPP仍成为当下备受政府和资本关注的领域。

　　2016年下半年以来，PPP项目落地速度明显加快。据市场机构统计，2014年1月至2017年6月底，已公布社会资本方中标人的PPP项目达到3774个，其中约67%是在2016年7月以来落地的。

　　“相比我国过去30多年的PPP实践探索成果来看，这三年的PPP发展可谓盛况空前。”清华大学建设管理系教授王守清在《新理财》上撰文说。

　　对比国际上其他国家，如新加坡2004年以来有十多个PPP项目、加拿大1991年至今有200多个PPP项目、澳大利亚2005年以来不到100个PPP项目、英国迄今为止仅700余个PFI（PPP）项目，中国俨然已坐上PPP世界第一大国的交椅。

　　但是，面对当下PPP火热发展情形，更需要冷静客观。国家发改委投资司投资处处长王翔向《瞭望东方周刊》表示，“地方要做好PPP项目科学决策论证，不能单纯追求PPP项目落地规模和速度，这样，我们的PPP才能行稳致远。”了解PPP运营的政府人士对本刊记者说：“项目不在多，也不在大，而在精。”

　　风险几何

　　值得注意的是，王守清曾带领研究团队对上世纪90年代至今试水PPP模式的16个典型失败案例系统分析后发现，绝大多数问题直指“政府信用风险”。

　　政府信用风险——既是周敏拜会地方领导要谈的，也是大多数企业最为担忧的。

　　“在以往的PPP实践中，部分地方政府仅将PPP当作一种融资工具，在项目前期，未对PPP实施中可能存在的风险和问题进行充分的考虑，也未在特许经营协议中对双方的权责分配进行合理设计，而出于吸引投资者的目的，开出一系列空头支票，结果，在后期执行过程中发现了问题拒绝履约，进而导致诸多项目在运行中受阻，使原本多方互利的项目陷入了政府与企业间相互扯皮的境地。”王守清表示。

　　“我们会优先和财政情况好的地方政府合作，这样更有信心。”周敏告诉本刊记者——尽管，为了避免过度增加政府长期支出压力，财政部已专门出台文件，制定了一个10%的财政支出红线，即全部PPP项目预算支出责任占一般公共预算支出的比例不能超过10%。

　　毋庸置疑，PPP的强势回归亟待上位法体系健全。

　　好消息是，PPP立法进程正在抓紧推进。

　　《瞭望东方周刊》记者陈融雪/北京 重庆报道