产业政策需正本清源和理论反思

　　政府适当发挥作用，再加上市场力量，对形成产业集群更有好处。但政府不一定要实施选择性产业政策，除此之外，政府还可以做很多有益的工作

　　厘清产业政策的范畴

　　讨论产业政策，首先要对产业政策的范畴进行界定。产业政策在日本最为典型，因此大家基本上认为“产业政策”一词起源于日本。日本经济学家小宫龙太郎在20世纪80年代主编的《日本的产业政策》，是日本最早、最系统介绍和剖析产业政策的书。根据该书的介绍，日本在20世纪70年代以前并没有“产业政策”的说法，20世纪40年代末至50年代初基本上使用“产业合理化”一词，70年代特别是石油危机后大量使用“产业结构高度化”一词。到1975年左右，日本学界开始使用“产业政策”一词来概括20世纪50-70年代通产省推出的发展工业的政策。

　　从日本的实际情况来看，所谓的产业政策大致涵盖了四个方面。第一是产业结构政策，在一个时期内重点发展某些产业，特别是选择特定的产业作为支柱产业发展。第二是产业组织政策，在一个产业内重点扶持几家龙头企业。第三是产业布局政策，对某些产业的空间分布进行安排和调整。第四是产业技术政策，在某些产业内选择重点发展的技术和工艺。也有学者认为，其中的产业布局政策和产业技术政策并非独立的政策。因此，日本的产业政策主要是指产业结构政策和产业组织政策，当然这两类政策常常交织在一起，并不总是完全分开的，比如扶持汽车工业作为支柱产业并选择丰田、日产等两三家企业作为重点企业进行支持。

　　日本产业政策的实施手段大概有如下几种：通过政策性银行，主要是日本开发银行和日本进出口银行，并引导商业银行，给予大量的信贷资金支持；加速折旧以实现快速的设备更新以及一些税收优惠政策；外汇优先使用，鼓励大量进口设备、成套技术等；在关税贸易方面，设置一定的关税保护期和贸易配额等。

　　显然，日本的产业政策是政府的策略性和选择性的扶持政策。所谓选择性，是指在一定时期内重点扶持一些特定产业和企业。所谓策略性，是指基于一定的理论基础和政府意志来扶持特定产业和特定企业。理论基础如筱原三代平等经济学家的研究成果，包括需要扶持那些收入需求弹性高和生产率上升快的产业、需要扶持少数企业以充分利用规模经济和防止过度竞争等等；政府意志就是通过审议会等机构调查、研究后由政府经过一些官产学互动程序，制定法律或者发布政令。由于带有策略性和选择性，产业政策在扶持一些产业和企业的时候，就直接或间接抑制了其他产业和企业。

　　20世纪八九十年代以来，美国、欧洲经济学界对产业政策的内容进行了重要拓展，这方面影响较大的学者有阿吉翁（P.Aghion）、罗德里克（D.Rodrik）、赫尔普曼（E.Helpman）等新增长理论和新贸易理论代表人物。这些学者普遍把产业政策分为横向和纵向的产业政策、功能性和选择性的产业政策。但从实际内容来看，横向的、功能性的产业政策更像是竞争性政策、反垄断政策、创新促进政策等。这主要是因为他们比较注重微观政策对经济增长和贸易的影响，强调经济增长更取决于微观政策（或者说结构性政策、结构性改革）而不是宏观政策（或者说总量政策）。

　　在当前中国的政策体系中，有这样一种标准的表述：宏观政策要稳，产业政策要准，微观政策要活，改革政策要实，社会政策要托底。通过与前述产业政策的范畴进行比较可以看到，“准”的产业政策与“活”的微观政策是分开的，意味着中国的产业政策主要是指选择性扶持政策。

　　反思产业政策的理论依据

　　当前中国学术界关于产业政策的讨论，需要建立在对产业政策正本清源、厘清产业政策的来龙去脉和分类的基础之上，并反思其理论依据。20世纪五六十年代日本通产省推行产业合理化等产业政策时，主要基于支柱产业双标准、过当竞争、动态比较费用等理论。20世纪90年代以来的产业组织研究的理论性就更强了。现在国外经济学家中最推崇产业政策（包括选择性产业政策）的两个人物--罗德里克教授和豪斯曼（R.Hausman）教授，强调适用性信息的外部性和协调的外部性，即自我发现的发展理论（development as self-discovery）。该理论认为，一些拉美国家的宏观政策在抑制通胀、稳定汇率、消除财政赤字、总量管理等方面都比较有效，甚至也广泛推行了私有化，但可能由于缺少选择性、扶持性的产业政策，导致了经济增长停滞。而前沿距离理论也谨慎地认为，追赶型经济体有必要实行一些选择性、扶持性产业政策。

　　这些研究成果和典型事实证据，尽管相互之间并不一致，但都有较大影响。学术界有责任通过冷静的研究和讨论，来回答这些理论的内在机制到底是什么、这些理论是否经住了历史考验和实践检验，进而在此基础上提出未来政策改进方向。

　　毫无疑问，一个国家应不应该制定实施选择性产业政策，最终要考虑的是效果。我们可以通过考察中国当前的实践经验和教训以及日本过去的产业政策效果来系统评估产业政策。美国战略学家波特（M.Porter）和他的日本合作者在《日本还有竞争力吗》一书中对日本20个行业的产业政策进行了十分有价值的分析，其总体结论是日本的产业政策并没有提升相关产业的国际竞争力，反而是一些没有实施产业政策的行业的国际竞争力明显提高。不过，这本书回避了钢铁和造船这两个日本实施产业政策的重点行业，而从全球范围来看，日本的钢铁和造船行业具有一定的竞争力。这本书的结论也与波特一贯的思想不太一致，波特最著名的研究是产业集群理论和钻石理论，认为政府在促进产业集群的发展中可以发挥积极作用。笔者也比较接受他在这方面的看法，因为在英国工业革命时期很多产业集群可以自然形成，但现在的情况表明，政府适当发挥作用再加上市场力量，对形成产业集群更有好处。当然，政府不一定实施选择性产业政策。除此之外，政府还可以做很多有益的工作，如快速完成最基本的基础设施建设、提高基础设施便利性、增加软性基础设施、及时帮助企业解决具体困难、提高监管的可预期性和透明度等等。这些做法有利于招商引资，也与现在受到关注的商业生态理论的研究结果相吻合。

　　考察选择性产业政策的效果，不应该漏掉韩国，韩国在产业政策方面曾是日本的忠实学生。美国经济学家艾肯格林（B.Eichengreen）和他的合作者在《从奇迹到成熟：韩国的经济转型》一书中，详细介绍了其他研究者对韩国产业政策的研究结论，这些研究者对韩国产业政策效果的认识存在重大分歧。比如有的研究显示，即使没有产业政策，韩国的钢铁、汽车工业经过一段时间也会有较好发展、也会获得较强的国际竞争力。可见，同样的事情过去很久了，还会得到不同的评价。这涉及经济领域的研究方法问题，如果是纯粹的学术理论研究，可以不理会对事实的分析和对政策的评估，但有关经济政策的研究肯定不能这样。正如罗德里克所言，凡是没有得到案例分析验证的跨国回归分析结果都是值得怀疑的，凡是案例分析结果与跨国回归分析结果有矛盾的也需要认真检查。在政策研究中非常需要这种交叉验证的方法。

　　除了交叉验证之外，对产业政策的理论基础进行深刻反思和反省十分必要。产业政策对于政府来说仍然具有很强的吸引力。即使不考虑政策官员趁机增加资源分配权和借机设租的可能性，笔者认为至少还有两个原因使得产业政策具有吸引力：一是国家之间以及地区之间存在经济发展的竞争和比赛，政府希望能够通过产业政策发挥作用，这一点恰恰是主流经济学理论所忽视的，只有谢林（T.Schelling）和赫舒拉发（J.Hirshleifer）等少数博弈论学者关注政府间的竞争和比赛；二是选择性产业政策的旧的理论依据没有消蚀，新的理论依据又在建立，如诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨（J.Stiglitz）以其信息不完备理论来争辩选择性产业政策的必要性。因此，学者的一项重要工作就是要结合对现实世界的观察对选择性产业政策的理论基础进行深入、系统的反思和反省，而过去二十年经济学的一些新进展，包括一些尚未被纳入主流体系的新进展，对于这种反思和反省是十分有用的。

　　笔者认为张维迎教授在这方面的思考是深刻的，他有针对性地指出了新古典经济学和至今仍然时兴的信息经济学的许多局限，而产业政策理论正是建立在这些体系中。

　　选择性产业政策理论中的支柱产业理论，如果利用前沿距离理论来重新审视，就可以发现，当前沿距离大为缩短的时候，支柱产业的“双标准”理论就不成立了。另外一个是规模经济理论，主流经济学实际上隐含了一个假设，即企业成本曲线完全一样，规模更大的企业成本更低，因而得出要支持规模大的企业的结论。这并不符合事实，用现在的异质性企业贸易理论来审视，规模经济理论也立不住。还有过度竞争理论，这一理论暗含的假设就是企业之间最重要的竞争是价格竞争，过度的价格竞争最终会导致谁都没有利润，而现在的竞争理论认为最重要的竞争不是价格竞争而是创新竞争，并且消除退出惰性比设置进入限制更加重要。即使是罗德里克等人一直强调的适用性信息的外部性和协调的外部性问题，从中国的经验来看都不是问题，中国发生的大量事实可以证伪这种理论，实际上行为经济学也不认为人的行为是建立在那种精打细算的基础上。

　　需要强调的一点是，对产业政策理论和相关政策效果，乃至对其他经济理论和有关政策，通过交叉验证等方法来评判和评估，并进行深入的理论反思和反省，即使再谨慎、再严密，也无法逃避一些模糊判断和理念取向。哈佛大学教授罗宾逊（J.Robinson）的一段话很有意味：产业政策从理论上来说是可行的，从实际来看有成功的例子也有失败的例子，成功还是失败主要取决于政治因素。很多推崇选择性产业政策的学者，也强调政府公正廉洁、科学决策、从善如流的重要性。显然，这背后有模糊判断和理念取向的问题：如果你判断和坚信一个国家或一个地方政府满足上述那些条件，那就赞同他们实施选择性产业政策吧；如果相反，那就别赞同吧。

　　（作者为国务院发展研究中心企业研究所副所长、研究员）

　　张文魁

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