京津冀城市群与世界级城市群比较

　　京津冀城市群在经济规模上已经具有世界级体量，但在经济联系与功能分工上，不仅与国外世界级城市群存在很大差距，而且与国内的长三角城市群相比也存在不小差距

　　世界级城市群起源于法国地理学家戈特曼的研究。戈特曼将类似于美国东北部以纽约、波士顿等十几个城市联合而成的具有3000万以上人口的城市密集区（Megalopolis）称为世界级城市群。一般来说，世界级城市群的城市数量比较多且较为密集，城市规模比较大，核心城市与外围地区的经济一体化程度较高，有较为快速便捷的交通网络，在全球经济层面具有巨大影响力。本文将京津冀城市群与美国波士华城市群、英国东南部城市群与中国长三角城市群进行比较，找出京津冀城市群的短板所在，提出京津冀城市群在京津冀协同发展中的着力点。

　　经济规模比较

　　世界级城市群的经济规模巨大，甚至超过许多国家经济体。2011年，以伦敦为核心的英国东南部城市群地区生产总值约为11354亿美元。2013年，以纽约为核心的美国波士华城市群地区生产总值约为30828亿美元。如果把城市群与国家经济体相比较的话，美国波士华城市群相当于全球第5大经济体，而英国东南部城市群相当于全球第16大经济体。

　　京津冀城市群已经具有世界级经济体量。如果把经济规模超过全球第20大国家经济体的城市群称为世界级城市群的话，那么中国长江三角洲、京津冀和珠江三角洲三大城市群都已经是世界级城市群。2013年，京津冀城市群地区生产总值约为10045亿美元，超过印度尼西亚（8703亿美元），相当于全球第16大经济体；长江三角洲城市群地区生产总值约为15794亿美元，超过澳大利亚（15059亿美元），相当于全球第12大经济体；珠江三角洲城市群地区生产总值约为8568亿美元，超过荷兰（8538亿美元），相当于全球第17大经济体。

　　一体化水平比较

　　从城市群的发展历程看，城市之间存在着由互不关联、孤立发展演变为彼此联系、不平衡发展，再到紧密关联、一体化发展的规律。本文采用标准差变异系数这一指标来衡量城市群内部的一体化水平。计算2013年美国波士华城市群24个城市，英国东南部城市群31个城市和中国的京津冀城市群13个城市、长江三角洲城市群16个城市和珠江三角洲城市群9个城市人均地区生产总值的标准差变异系数，比较发现：按全市地区生产总值计算，英国东南部城市群的一体化水平最高，其次是美国波士华城市群，再次是长江三角洲城市群和珠江三角洲城市群，京津冀城市群的一体化水平最低；按市辖区人均地区生产总值计算，英国东南部城市群和美国波士华城市群仍然位居前两位，接下来是长江三角洲城市群和珠江三角洲城市群，京津冀城市群依然是最低的。由此可知，尽管中国三大城市群在经济规模上已经达到世界级的标准，但内部的发展差距问题依然突出，一体化水平有待提升。

　　核心城市功能比较

　　作为世界级城市群的核心城市，往往是全球资本的控制中心，跨国企业总部的主要集聚地，高端服务的生产场所，也是全球的创新创意中心，具有高度活跃的国内外经济联系，是全球城市网络的重要节点和全球价值链的关键节点，在世界经济中发挥着至关重要的影响力。因此，核心城市的强弱直接决定整个城市群的全球竞争力。

　　经济体量。经济规模是决定一个城市对全球资源要素能否有效集聚的前提条件。从发展水平来看，中国三大城市群的核心城市与纽约、伦敦与东京的发展差距都较大。2012年，世界银行将人均地区生产总值超过9206美元的国家和地区划分为高收入国家或地区，将人均地区生产总值介于2976美元至9205美元之间的划分为中上收入国家。由此可知，中国三大城市群的核心城市已经进入高收入阶段，但与纽约、伦敦和东京相比，差距依然很大。

　　指挥控制。根据2014年《财富》杂志公布的全球500强公司名单，全球拥有500强总部数量位居前十的城市分别为北京、东京、巴黎、纽约、伦敦、首尔、上海、大阪、莫斯科和休斯顿。纽约、伦敦、巴黎和东京就共占97个席位，全球500强近1/5的总部被四大城市所包揽，而剩下4/5的总部分布在其他222个不同的城市。随着中国经济发展，中国企业逐渐成长，北京已经位居世界第一位，上海位居世界第八位。世界500强企业总部数量衡量的主要是本国城市对跨国公司的集聚能力，体现了该城市在全球经济中的地位。

　　产业结构。源于大城市土地和劳动力的成本上升、环境保护压力加大等原因，制造业企业纷纷从大城市迁出，大城市的产业结构逐渐转型为以服务业为主。无论是从绝对规模还是从相对规模比较，中国三大城市群的核心城市的服务业发展均低于纽约、伦敦与东京。作为中国首个进入后工业化阶段的城市，北京第三产业的规模和比重都不如纽约、伦敦和东京，如金融、科技服务、信息服务等产业在全球市场上不具影响力，只是在很少的产业领域具有全球领先水平。

　　世界级城市群的发展经验

　　城市群在不同的时代背景与不同的发展阶段，采取的发展策略也不尽相同。在城市群形成初期，城市群的发展重点主要是解决核心城市的过度集聚带来的城市效率下降问题；在城市群发展中期，是依靠核心城市带动周边地区发展的问题；在城市群发展的高级阶段，尤其是在全球化背景之下，城市群主要解决的问题是多个城市的分工与专业化问题，以便提升整个城市群在全球的竞争力，使之成为国家参与全球竞争的重要平台。

　　1.核心城市带动中小城市共同发展。纵观全球各大城市群的发展历程，均呈现出大城市带动中小城市共同发展、互为支撑的格局，大城市将劳动力密集性和成本敏感性产业扩散到中小城市，中小城市借助于大城市的市场、技术等方面的空间溢出效应，在促进自身发展的同时，也为大城市高端产业提供了市场。在美国波士华城市群的形成发展过程中，纽约市凭借着强大的经济总量和服务能力，以现代化的交通网络、互联网等载体向周边城市输出资本、信息、技术劳动力和游客等，带动了周边中小城市的发展；日本东京市通过产业转移与周边中小城市形成了“总部-制造基地”的区域合作链条，并通过这一链条带动周边中小城市产业发展。中国以上海为核心的长江三角洲城市群形成过程中，也呈现出了上述情况。改革开放初期，上海大量的技术人员自发地以星期天工程师的形式为江浙乡镇企业提供技术和管理方面的支撑。20世纪90年代，随着浦东的开发开放，上海本地的轻纺工业、普通机械制造业等劳动密集型产业开始向周边地区大规模转移。到20世纪90年代中后期，跨国公司和本地企业开始根据价值链上下游环节对市场条件的不同要求，将生产和服务分别布局于上海及其周边地区，形成了上海服务与周边城市制造的分工格局。21世纪以来，上海与周边地区的企业开始自发推动总部向上海、制造向周边的双向迁移，上海同周边地区的产业分工关系由垂直分工逐步转变为既有垂直分工，也有水平分工的竞争合作关系。

　　2.交通一体化成为城市群共同发展的基础。城市群内发达、完善的交通网络是推动城市群一体化的重要基础。19世纪中后期以来，在电车和火车组成的快速、大容量交通系统连接下，城市之间的经济社会联系开始大幅度增强，由此也推动了城市空间由紧凑式的空间布局转向放射状发展，进而为城市群的经济活动奠定了基础。从美国波士华城市群的交通发展来看，1835年，华盛顿和巴尔的摩之间修通了铁路，3年后铁路就延伸到了纽约。1846-1847年，纽约与奥尔巴尼、波士顿和布法罗被沿着伊利湖向前延伸的铁路干线连接了起来。铁路与运河的建设使得波士华城市群整体框架最终形成。当前以高速公路和铁路干线为主的区域交通系统将波士顿-纽约-费城-巴尔的摩-华盛顿五大城市及沿线城市连接起来，成为美国客运量最大、发车频率最高的交通走廊。

　　借助于交通一体化的推进，城市群内各个城市间的经济社会联系得以大幅度增强，并形成一个紧密的整体。从英国东南部城市群来看，依托以伦敦为核心的铁路网络，伦敦与英国东南部其他城市互动非常密切。从到伦敦的人数来看，英国东南部和东部到伦敦的人口通勤量最大，分别为50.7%和40.4%，总占比为91.1%；在伦敦就业份额占比上，东南部地区占比为22.4%；在劳动者份额上，其占比为17.8%。依据《大伦敦规划（2011-2030年）》，为深化与周边城市的关系，伦敦加强了与英国东南部地区在交通、物流及其他基础设施（如开放性空间、教育、医疗以及其他服务）上的对接，通过区域政策实现伦敦与周边地区的一体化发展。

　　3.城市间在转型中形成了较好的分工。美国波士华城市群发展的初中期，波士顿由于受到纽约的挑战，在区位上远离西部和南部腹地、商业优势不复存在的背景下，转而发展工业经济，在城市周边建设了洛厄尔纺织城等一系列工业城镇，从而形成了与纽约错位发展的格局。2008年，纽约-纽瓦克-泽西都市圈的制造业占比为5.61%，而其周边的阿伦敦-伯利恒-伊斯顿城市圈、布里奇波特-斯坦福德城市圈、东斯特劳斯堡城市圈、纽黑文-米尔福德城市圈制造业占比则分别为15.28%、14.5%、21.92%和15.56%，由此呈现一种中心服务、外围制造的分工格局。即便是进入后工业化时代，在整个城市群均以服务业为主导的产业格局下，其内部分工也较为明确。

　　皮·卡斯（Kathy Pain2008，2014）在《印证全球城市区域的中心外围关系：以伦敦及英国东南部地区为例》一文中，通过调研位于伦敦中心和东南部8座城市148家生产性服务业企业发现，在伦敦中心的生产性服务业企业与东南部地区8个中心城市的生产性服务业企业之间存在着技术能力、功能导向和价值层级的不同。伦敦的全球联系性较强，具有人口规模优势，集聚了大量需要面对面交流、非标准化的、复杂性较高、专业性较强的总部机构。而东南部地区8个城市的生产性服务业多数为一些专业性不太强的分支型办公机构，主要是服务次区域的市场需求，它们与伦敦中心的办公机构有着较为紧密的联系互动和知识层面的共享，并非竞争关系，而是互补关系。

　　4.建设“反磁力中心”，治理“大城市病”。从国外城市群的形成发展过程来看，均存在着核心城市因产业和人口过度集聚而产生的“大城市病”。比如，美国波士华城市群、日本东海道城市群和英国东南部城市群的形成过程中，都存在着人口过度向纽约、东京、伦敦等核心城市集聚而产生的如房价过高、交通拥堵、贫民窟与犯罪、生态环境恶化等“大城市病”，而其解决此问题的途径，均选择了建设新城的做法。新城就是核心城市的“反磁力中心”。

　　从英国东南部城市群发展历程来看，伴随着全国铁路网的建设，伦敦作为工业革命的中心地之一，人口规模迅速膨胀。100年中，伦敦人口从1801年的95.9万人上升到1901年的453.6万人，大于巴黎，是美国纽约的3倍，占英格兰和威尔士人口总和的12%以上，成为当时世界上最大的城市。1945年，英国政府颁布了《产业分配法》，推动伦敦城区的制造业向周边地区主要是东南部地区转移。1964年，英国政府提出发展对伦敦具有反磁力效应的第三代新城，这些新城主要设置在南安普顿-朴茨茅斯、切尔贝利地区。1968年，又提出依托现有交通道路，发展少数几个地区。在这一背景下，东南部的米尔顿凯恩斯、北安普顿和彼得伯勒等新城开始建设。至此，英国东南部的内部联系逐渐提升，在新城的建设和发展中不断与伦敦进行互动，推动了人口向周边“反磁力中心”--新城的转移，减缓了伦敦这一核心城市因人口集聚带来的过大压力。《大伦敦规划（2011-2030年）》提出，通过区域合作，伦敦与周边地区联合打造泰晤士门户和伦敦-斯坦斯特德-剑桥-彼得伯勒这一英国成长型区域，加强跨区域的联系，扩展这一区域的人口和经济容量；重点投资建设与伦敦地区相联系的城市走廊，包括西部楔形地域、温德尔谷和伦敦-卢顿-贝德福德走廊。

　　日本在20世纪80年代后期，为了解决人口、产业在东京过度集聚的问题，一方面构建一日交通圈，另一方面通过千叶、埼玉、茨城等新城建设，有效减轻了东京的人口压力，推动了周边区域的发展。

　　5.城市群的结构优化离不开市场与政府的双重作用。在市场经济条件下，市场决定城市群的规模和形态，但基于城市群所在国家和地方政府的体制差异，也会使不同国家的城市群呈现不同的发展模式。大体来看，主要有两种模式：一是市场主导型城市群发展模式。从美国波士华城市群、英国东南部城市群的形成过程中可以发现，交易成本的下降、对前后向的联系需求、对成本收益的考量催生了城市间的彼此联系和要素的相互流动，进而导致了资源要素在某一区域的集中。二是政府主导型城市群发展模式。在美国波士华城市群的形成过程中，为推动区域整合，纽约州曾于1897年立法，将曼哈顿、布朗克斯、国王郡（包括布鲁克林）、皇后郡和里士满郡合并成一个较大的城市，称为纽约城，并结合发展形势的需要组建了华盛顿和巴尔的摩大都市区、纽约-纽瓦克联合大都市区、费城-雷丁-卡姆登联合大都市区、波士顿-伍斯特-普罗维登斯联合大都市区等。英国政府也发布过《巴洛报告》《产业分配法》《1961-1981年东南部地区研究报告》等，以推动伦敦城区的制造业向周边地区转移。日本、法国等政府也针对东京、巴黎的扩张和人口过度集聚采取过一系列措施。近年来，围绕维持并提升全球竞争力，欧美国家也开始制定与世界城市及城市群相关的区域规划。

　　在经济全球化的大背景下，政府主导型是后发国家普遍采取的模式，尽管市场的影响日益凸显，但经济效果不仅取决于各种市场力量，还需要政府政策的推动。政府通过内部的资源整合，促使某一区域具有先发优势和规模优势。

　　京津冀城市群如何发展成为世界级城市群

　　京津冀城市群在经济规模上已经具有世界级体量，但在经济联系与功能分工上，不仅与国外世界级城市群存在很大差距，而且与国内的长三角城市群相比也存在不小差距。从核心城市的功能来看，京津冀城市群核心城市--北京已经具备了很强的国际竞争力和世界影响力，但其服务业的国际竞争力和世界影响力还有待进一步提高。

　　1.以雄安新区为龙头，培育新的经济增长极。2017年4月1日，中共中央和国务院宣布设立雄安新区，这是一项重大的历史性战略决策。雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。

　　长期以来，河北中部由于缺乏大城市，导致该区域人口与生产要素大量流向北京、天津两个城市，在加剧北京市“大城市病”的同时，也削弱了河北内生发展的动力。通过培育雄安新区这一新的区域增长极，使之成为北京的“反磁力中心”，可促进全国、全世界的经济要素向雄安新区集聚，有效带动雄安新区周边区域的发展，进而推进京津冀空间格局的优化。

　　除了雄安新区，应在河北选择一些具有区位优势和发展潜力的地区作为战略性功能区，通过打造产业发展平台，改善投资环境，吸引产业聚集。国家给予的强有力支持，必将在京津冀协同发展中起到重要的引领和支撑作用。

　　2.发挥京津双城的引擎作用，提升对河北各市的辐射带动力。北京、天津两市是京津冀协同发展的主要引擎，应进一步强化京津联动，全方位拓展合作广度与深度，加快实现同城化发展，共同发挥高端引领和辐射带动作用。北京主要通过分散疏解来实现对河北各市的高端引领和辐射带动；而天津主要通过产业链条的延伸和创新、改革、开放功能的延伸来发挥对周边河北地区的带动作用。

　　3.扩大河北城市规模，构建合理的城镇体系。京津冀城市群规模结构存在明显“断层”。未来应重点推动石家庄、唐山、保定、邯郸等重点城市加快发展，增强其他节点城市要素集聚能力。可适当增设地级市，同时，对具备条件的县，有序改市（区），培育中小城市和特色小镇，形成定位清晰、分工合理、功能完善、生态宜居的现代城镇体系。

　　4.加快建设沿海城市带，优化空间开发格局。依托秦皇岛北戴河新区、唐山曹妃甸区、天津滨海新区、沧州渤海新区等战略性功能区的开发建设，加强津冀沿海港口规划与建设的协调，优化配置区域港口资源。加强港城互动，促进临港开发区与城市的有机融合。

　　5.推进京津周边市县区与京津同城化发展。推进北京大兴、天津武清与河北廊坊的同城化发展；推进北京通州、廊坊北三县（三河、香河、大厂）、天津宝坻区的同城化发展；推进昌平、延庆、怀来、涿鹿、赤城的同城化发展。河北省应支持廊坊、保定在全面放开外地人落户的同时，提升廊坊、保定等距离京津较近地区的教育、医疗等公共服务水平，为吸纳人口、产业向廊坊、保定转移创造条件。

　　6.加快推进交通基础设施一体化。加快京津冀城际铁路的规划与建设，提升河北各市的通达能力。通过修建城际铁路，加强京津冀13个城市之间的联系。

　　将石家庄作为重要的交通枢纽和冀中南的核心城市进行规划与建设。石家庄是北京南部将京沪铁路、京广铁路、京九铁路、同蒲铁路连接在一起的枢纽城市，未来可作为京津冀的物流基地和北京的配送中心。

　　（作者单位分别为中国宏观经济研究院，国家发改委经济研究所，中国社会科学院工业经济研究所）

　　肖金成 申现杰 马燕坤