缩小政府规模是一个难题?
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:缩小,政府,规模,难题
- 发布时间:2011-02-16 13:26
专项转移支付会使得地方的支出规模急剧上升，人均专项转移支付每增加100元，会使得当地财政支出占GDP比重上升2个百分点。不仅如此，专项转移支付还会使得人员规模上升，人均专项转移支付每增加100元，会使得每万人机关人数增加1人
一个与公共品供给水平相适应的政府规模是非常重要的。自上世纪80年代以来，中国实行了六次政府机构改革，但成效都不显著，即使是1998年实行的力度最大的机构改革，在2003年之后也很快出现反弹。这背后呈现的一个事实在于---缩小政府规模是摆在中央政府面前的一个难题。
谁来提供公共品
从政府的本质意义上来说，政府是为了解决市场失灵的问题，即那些无法由市场提供的产品才需要政府的干预，其中就有外部性很强的公共服务。比如，本地教育水平的提高不仅仅有利于本地的经济发展，还有利于全国层面犯罪率的下降，如果劳动力可以自由流动的话，本地教育还有利于其他地区的未来经济增长，因而对于一个地区而言，教育的回报和成本是不对等的，地方政府用于教育的投资肯定是低于最优的水平。
对于这种具有外部性的产品，一个较好的办法是由中央政府来提供，但是中央来提供公共品也面临一个信息不对称的难题，即中央政府由于不清楚地方居民对于公共服务的种类和数量的需求，无法制定出相应的具体方案，因而由中央政府提供全国的公共服务，要么成本太高，要么不可行。
在全世界大部分的联邦国家，一个替代的方法是，公共服务的提供者还是地方政府，不过中央政府可以依据外部性的大小对地方财政进行补助，如一省内部的高速公路基本惠及的是本省居民，因而由地方财政筹资，而跨省的高速公路可能惠及多个省份，中央财政可以按照地方收益大小进行补助。
中国现阶段也正是这样处理的。1994年的分税制将财权上收，而将事权下放，如基本教育支出由县级财政负责，因而中央每年都向地方转移了巨额的资源，用来支持地方代替中央履行的支出责任。以2008年为例，中央给予地方的转移支付（含税收返还）达到22991亿元，占当年中央财政支出的63.3%，占地方全部财政收入的44.5%，这意味着地方政府的支出中有近一半是来自于中央财政。
中央财政的“转手”
中央财政经常饱受诟病的“财权与事权不对称”也是不成立的，中央虽然通过国税部门收了很多税，特别是一些大税种，如增值税等，但又经其手转给了一些欠发达地区。这也是我们常说的转移支付。如果将规模巨大的转移支付进行细分，基本可以归为如下三类：
税收返还：税收返还的主要作用是保证分税制改革初期的既得利益，以获得发达地区对改革的支持，初始的政策设计规定一个较低的返还增长率，因而税收返还的比重随着时间急速下降，目前已不足30%。并且这部分返还基本是流向发达地区，相对于发达地区自身财力而言非常小。
财力性转移支付：该项转移支付是为了缓解欠发达地方的财力缺口。
自2000年以来的一系列财政改革都是在扩大欠发达地区的财力缺口，一方面缩减了地方财力来源，另一方面新增了地方财政支出。如2004年中央开始在部分省份推行农业税减免，自2006年开始在全国层面取消农业税的征收，这一改革对欠发达地区，特别是基层财政的冲击很大。而在2005年，中央开始实施的义务教育“两免一补”，增加了地方财政的支出负担。财力缺口的扩大也意味着中央要进行更多的补助，以维持基层政府的正常运转。
专项转移支付：专项转移支付是以项目的形式下拨的，一般是要求地方进行一定比例的资金配套，同时这些项目也大多给了欠发达地区。如针对欠发达地区的教育、社保和基础设施等给予补助。
因而，中国的中央财政扮演了一个“转手”的角色，通过税收的形式将发达地区的资源征收为中央财政收入，再通过不同形式的转移支付将这些资源转手给欠发达地区，虽然形式上是纵向转移支付，但实质上更像是横向的。
如果地方政府对待本地财政收入和上级的转移支付的反应是一样的，那么这种转手行为是不会对政府规模有任何影响的，但我们研究发现的结论是相反的。
转移支付如何影响了政府规模
首先来看专项转移支付。从绝对量上来说，专项转移支付与财力性转移支付几乎相等，以2007年为例，专项转移支付是6898亿，财力性转移支付是7093亿。专项转移支付在1994年之前就已经存在，只是相对规模非常小，1998年为了刺激经济增长，国家实行了扩张性的财政政策，中央财政通过发行国债的形式扩大政府支出规模，其中很大一部分国债收入都是通过专项转移支付的形式给予地方政府。
到了2000年，为了配合“西部大开发”战略，中央财政将大部分新增的专项转移支付给了西部地区，其获得的专项转移支付份额急剧上升，从1999年的33%增加至2002年的48%。
从专项转移支付的演变可以看出其政策性很强，往往被用来促成中央的某项临时性的政策目标，因而随意性很大，并且不同部门的项目相互重叠，降低了其利用效率。
我们的研究发现，专项转移支付会使得地方的支出规模急剧上升，人均专项转移支付每增加100元，会使得当地财政支出占GDP比重上升2个百分点。
不仅如此，专项转移支付还会使得人员规模上升，人均专项转移支付每增加100元，会使得每万人机关人数增加1人，因为很多项目对于人员的技术水平要求较高，很多新增的项目也迫使地方政府雇用更多的人员，从而使得地方的冗员问题更为突出。
财力性转移支付同样使得人员规模扩张。
有两个主要原因：首先，地方政府在获得财力盈余时，普遍的规律是先扩大人员规模，接着才会增加每个雇员的收入，因而一旦欠发达地区获得一定的财政转移支付时，人员规模会在第一时间被扩充。
其次，我国目前的财力性转移支付设计有缺陷，特别是2002年所得税分享改革后，简单来说就是按照地方收支缺口的一定比例进行分配，这实际上鼓励了地方通过扩充人员规模的形式扩大支出规模，从而扩大收支缺口，最后获得更多的一般性转移支付。
考虑到分税制的特点，转移支付也同样是层层下拨的，欠发达地区的省和市级政府往往会容忍下一级政府的人员扩张，原因在于可以以此向中央要求更多的财力性转移支付，而省和市级政府在这一过程中也截留了部分转移支付，同时中央政府又很难越过省级政府直接对省以下政府进行干预。
因而，不管是何种类型的转移支付，都会对地方政府的支出规模和人员规模有扩张作用，特别是后者，一部分转移支付的出发点是为了解决地方的财政吃饭问题，结果却带来了新的冗员问题，反而为未来的吃饭财政埋下了隐患。同时相对于地方的税收收入而言，地方政府更加倾向于利用转移支付来扩大支出规模和人员规模，这意味着中央财政的转手行为使得整体的政府规模出现一定程度上升。
中央财政的“两难”境地
中央既希望利用转移支付的形式来达成某些目标，又不希望看到政府规模因此而上升，因而面临一个两难的境地。欠发达的内陆地区，公共品的数量和质量相比沿海地区都差一大截。不过，由中央财政直接包揽这些公共品的提供也不是一个好办法，于是转移支付被用来激励欠发达地区的政府增加这些公共品的投资，特别是带有配套条款的专项转移支付反而能起到“四两拨千斤”的作用，但政府的财政供养人口因此而增长却不是中央希望看到的。
另一方面，为了促进农业的发展，农业税的减免以及一系列相关的改革对基层的财源侵蚀很大，本来就岌岌可危的基层财政更加显得捉襟见肘了，地方政府会首先挤出事业单位的支出，如很多欠发达地区开始拖欠中学教师的工资，这些反而会危及到地方公共服务的提供，于是中央需要对这种财力缺口进行补助，却想不到地方政府出现道德风险，越是获得财力性补助的地区，反而会倾向于扩大自身的人员规模，以要挟中央财政在未来拨付更多的转移支付，于是形成一个恶性循环：更多的转移支付—更多的财政供养人口—更多的转移支付。
行政机构改革面临更大挑战
因而，我国未来的行政机构改革面临着更大的挑战，如何缩小政府规模是一个更大的难题。
短期来说，相应的改革可以从财政体制本身入手。如一般性的转移支付要避免地方的道德风险，以客观指标为参考，而不是地方政府可掌控的指标，如以人口总量计算支出规模，而不是财政供养人口，以GDP计算收入规模，而不是税收收入。
在专项转移支付方面，要将不同部门的项目进行整合，同时要形成统一、明确的拨付制度，降低地方政府面临的不确定性，对因项目而新增的雇员，也要规定有增有减，以保持总量上的稳定性。但财政体制的改革只能缓解，而不能完全消除政府规模膨胀的趋势。
更长期来说，要重新评估通过转移支付来提供公共品的成本和收益。公共品的提供是有规模经济的，将资源转移到欠发达地区来提供公共品，远不如将人员迁移到发达地区，后者在边际上的投入相对较小。因而，公共品的提供和公共服务的均等化应该从“人”的角度出发，而不是从地区的角度出发。
长远来看，政府行政层级的调整是必要的。真正出现财权与事权不对称的是省和市级政府，这两级政府截留了很多资源，承担的支出责任却很少，未来的改革要弱化市级的作用，将目前的五级政府机构改为四级，一来可以促进公共品的提供，强化基层政府在公共品提供上的职责。
此外，中央对基层政府的监督也更直接，这能够在一定程度上减少地方的道德风险。■
（作者系华中科技大学经济学院副教授，此文由复旦大学当代中国经济与社会工作室独家供稿。）
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一个与公共品供给水平相适应的政府规模是非常重要的。自上世纪80年代以来，中国实行了六次政府机构改革，但成效都不显著，即使是1998年实行的力度最大的机构改革，在2003年之后也很快出现反弹。这背后呈现的一个事实在于---缩小政府规模是摆在中央政府面前的一个难题。
谁来提供公共品
从政府的本质意义上来说，政府是为了解决市场失灵的问题，即那些无法由市场提供的产品才需要政府的干预，其中就有外部性很强的公共服务。比如，本地教育水平的提高不仅仅有利于本地的经济发展，还有利于全国层面犯罪率的下降，如果劳动力可以自由流动的话，本地教育还有利于其他地区的未来经济增长，因而对于一个地区而言，教育的回报和成本是不对等的，地方政府用于教育的投资肯定是低于最优的水平。
对于这种具有外部性的产品，一个较好的办法是由中央政府来提供，但是中央来提供公共品也面临一个信息不对称的难题，即中央政府由于不清楚地方居民对于公共服务的种类和数量的需求，无法制定出相应的具体方案，因而由中央政府提供全国的公共服务，要么成本太高，要么不可行。
在全世界大部分的联邦国家，一个替代的方法是，公共服务的提供者还是地方政府，不过中央政府可以依据外部性的大小对地方财政进行补助，如一省内部的高速公路基本惠及的是本省居民，因而由地方财政筹资，而跨省的高速公路可能惠及多个省份，中央财政可以按照地方收益大小进行补助。
中国现阶段也正是这样处理的。1994年的分税制将财权上收，而将事权下放，如基本教育支出由县级财政负责，因而中央每年都向地方转移了巨额的资源，用来支持地方代替中央履行的支出责任。以2008年为例，中央给予地方的转移支付（含税收返还）达到22991亿元，占当年中央财政支出的63.3%，占地方全部财政收入的44.5%，这意味着地方政府的支出中有近一半是来自于中央财政。
中央财政的“转手”
中央财政经常饱受诟病的“财权与事权不对称”也是不成立的，中央虽然通过国税部门收了很多税，特别是一些大税种，如增值税等，但又经其手转给了一些欠发达地区。这也是我们常说的转移支付。如果将规模巨大的转移支付进行细分，基本可以归为如下三类：
税收返还：税收返还的主要作用是保证分税制改革初期的既得利益，以获得发达地区对改革的支持，初始的政策设计规定一个较低的返还增长率，因而税收返还的比重随着时间急速下降，目前已不足30%。并且这部分返还基本是流向发达地区，相对于发达地区自身财力而言非常小。
财力性转移支付：该项转移支付是为了缓解欠发达地方的财力缺口。
自2000年以来的一系列财政改革都是在扩大欠发达地区的财力缺口，一方面缩减了地方财力来源，另一方面新增了地方财政支出。如2004年中央开始在部分省份推行农业税减免，自2006年开始在全国层面取消农业税的征收，这一改革对欠发达地区，特别是基层财政的冲击很大。而在2005年，中央开始实施的义务教育“两免一补”，增加了地方财政的支出负担。财力缺口的扩大也意味着中央要进行更多的补助，以维持基层政府的正常运转。
专项转移支付：专项转移支付是以项目的形式下拨的，一般是要求地方进行一定比例的资金配套，同时这些项目也大多给了欠发达地区。如针对欠发达地区的教育、社保和基础设施等给予补助。
因而，中国的中央财政扮演了一个“转手”的角色，通过税收的形式将发达地区的资源征收为中央财政收入，再通过不同形式的转移支付将这些资源转手给欠发达地区，虽然形式上是纵向转移支付，但实质上更像是横向的。
如果地方政府对待本地财政收入和上级的转移支付的反应是一样的，那么这种转手行为是不会对政府规模有任何影响的，但我们研究发现的结论是相反的。
转移支付如何影响了政府规模
首先来看专项转移支付。从绝对量上来说，专项转移支付与财力性转移支付几乎相等，以2007年为例，专项转移支付是6898亿，财力性转移支付是7093亿。专项转移支付在1994年之前就已经存在，只是相对规模非常小，1998年为了刺激经济增长，国家实行了扩张性的财政政策，中央财政通过发行国债的形式扩大政府支出规模，其中很大一部分国债收入都是通过专项转移支付的形式给予地方政府。
到了2000年，为了配合“西部大开发”战略，中央财政将大部分新增的专项转移支付给了西部地区，其获得的专项转移支付份额急剧上升，从1999年的33%增加至2002年的48%。
从专项转移支付的演变可以看出其政策性很强，往往被用来促成中央的某项临时性的政策目标，因而随意性很大，并且不同部门的项目相互重叠，降低了其利用效率。
我们的研究发现，专项转移支付会使得地方的支出规模急剧上升，人均专项转移支付每增加100元，会使得当地财政支出占GDP比重上升2个百分点。
不仅如此，专项转移支付还会使得人员规模上升，人均专项转移支付每增加100元，会使得每万人机关人数增加1人，因为很多项目对于人员的技术水平要求较高，很多新增的项目也迫使地方政府雇用更多的人员，从而使得地方的冗员问题更为突出。
财力性转移支付同样使得人员规模扩张。
有两个主要原因：首先，地方政府在获得财力盈余时，普遍的规律是先扩大人员规模，接着才会增加每个雇员的收入，因而一旦欠发达地区获得一定的财政转移支付时，人员规模会在第一时间被扩充。
其次，我国目前的财力性转移支付设计有缺陷，特别是2002年所得税分享改革后，简单来说就是按照地方收支缺口的一定比例进行分配，这实际上鼓励了地方通过扩充人员规模的形式扩大支出规模，从而扩大收支缺口，最后获得更多的一般性转移支付。
考虑到分税制的特点，转移支付也同样是层层下拨的，欠发达地区的省和市级政府往往会容忍下一级政府的人员扩张，原因在于可以以此向中央要求更多的财力性转移支付，而省和市级政府在这一过程中也截留了部分转移支付，同时中央政府又很难越过省级政府直接对省以下政府进行干预。
因而，不管是何种类型的转移支付，都会对地方政府的支出规模和人员规模有扩张作用，特别是后者，一部分转移支付的出发点是为了解决地方的财政吃饭问题，结果却带来了新的冗员问题，反而为未来的吃饭财政埋下了隐患。同时相对于地方的税收收入而言，地方政府更加倾向于利用转移支付来扩大支出规模和人员规模，这意味着中央财政的转手行为使得整体的政府规模出现一定程度上升。
中央财政的“两难”境地
中央既希望利用转移支付的形式来达成某些目标，又不希望看到政府规模因此而上升，因而面临一个两难的境地。欠发达的内陆地区，公共品的数量和质量相比沿海地区都差一大截。不过，由中央财政直接包揽这些公共品的提供也不是一个好办法，于是转移支付被用来激励欠发达地区的政府增加这些公共品的投资，特别是带有配套条款的专项转移支付反而能起到“四两拨千斤”的作用，但政府的财政供养人口因此而增长却不是中央希望看到的。
另一方面，为了促进农业的发展，农业税的减免以及一系列相关的改革对基层的财源侵蚀很大，本来就岌岌可危的基层财政更加显得捉襟见肘了，地方政府会首先挤出事业单位的支出，如很多欠发达地区开始拖欠中学教师的工资，这些反而会危及到地方公共服务的提供，于是中央需要对这种财力缺口进行补助，却想不到地方政府出现道德风险，越是获得财力性补助的地区，反而会倾向于扩大自身的人员规模，以要挟中央财政在未来拨付更多的转移支付，于是形成一个恶性循环：更多的转移支付—更多的财政供养人口—更多的转移支付。
行政机构改革面临更大挑战
因而，我国未来的行政机构改革面临着更大的挑战，如何缩小政府规模是一个更大的难题。
短期来说，相应的改革可以从财政体制本身入手。如一般性的转移支付要避免地方的道德风险，以客观指标为参考，而不是地方政府可掌控的指标，如以人口总量计算支出规模，而不是财政供养人口，以GDP计算收入规模，而不是税收收入。
在专项转移支付方面，要将不同部门的项目进行整合，同时要形成统一、明确的拨付制度，降低地方政府面临的不确定性，对因项目而新增的雇员，也要规定有增有减，以保持总量上的稳定性。但财政体制的改革只能缓解，而不能完全消除政府规模膨胀的趋势。
更长期来说，要重新评估通过转移支付来提供公共品的成本和收益。公共品的提供是有规模经济的，将资源转移到欠发达地区来提供公共品，远不如将人员迁移到发达地区，后者在边际上的投入相对较小。因而，公共品的提供和公共服务的均等化应该从“人”的角度出发，而不是从地区的角度出发。
长远来看，政府行政层级的调整是必要的。真正出现财权与事权不对称的是省和市级政府，这两级政府截留了很多资源，承担的支出责任却很少，未来的改革要弱化市级的作用，将目前的五级政府机构改为四级，一来可以促进公共品的提供，强化基层政府在公共品提供上的职责。
此外，中央对基层政府的监督也更直接，这能够在一定程度上减少地方的道德风险。■
（作者系华中科技大学经济学院副教授，此文由复旦大学当代中国经济与社会工作室独家供稿。）
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