职业教育质量多元共治格局的浅析

　　王维伟

　　如今国家及社会对职业教育的重视程度前所未有，《国家职业教育改革实施方案》将职业教育定位为类型教育，明确了办好新时代职业教育的施工图，大力推进了现代职业教育体系建设。职业教育正从“大有可为”充满期待向“大有作为”拼搏奋斗转变，开启了职业教育发展的新阶段。随着我国经济转型升级和产业结构调整不断加速，实体经济对经济高质量发展的支撑日益显著，且不可替代，这就需要大量的专业技术人才，需要更多的大国工匠，尤其是党的十八大以来，人才需求比以往更加迫切。职业教育被放在了前所未有的突出位置，国家就职业教育改革和发展问题做出一系列重大判断，提出一系列重要论述，为职业教育创新发展指明了方向。随后，有关部门先后发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》与《国家职业教育改革实施方案》（下文称“职教20条”）等文件，为加快构建现代职业教育体系，改善办学条件，理顺体制机制，推进职业综合教育改革，推动职业教育高质量发展提供了根本遵循。

　　1 职业教育质量多元共治基本情况

　　近年来，通过实施《全面推进职业院校教学工作诊断与改进制度建设》《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》等一系列重大项目，职业院校办学主体责任不断夯实，职业教育在过去的一段时间经历了显著的变革和提升。这一进步得益于政府的投资和政策支持，以及职业教育管理和监管能力的不断提高。职业教育也更加关注产业需求，注重提高学生从业和实践能力，同时也逐步提高了毕业生的就业质量和社会服务能力。当前职业教育正位于提质培优这重要的历史转折点，也面临着大发展、大改革、大作为的重要发展机遇。“职教20条”在2019年1月发布，在文中第一次正式确立了职业教育和普通教育具有同等重要的地位，是两种不一样的教育类型，职业教育至此开启了追求高质量发展的新时代。近年，为贯彻落实“职教20条”中提出的“办好公平有质量、类型特色突出的职业教育”的要求，由教育部联合九部门共同印发了《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，系统解决了当前职业教育吸引力不强、质量不高的问题，引导职业院校从“怎么看”转向“怎么干”。

　　我国高职院校在二十多年的发展下其内部治理已取得较明显的改善，与此同时也开拓出院校、行业、政府、社会等其他相关主体多样化、多元化的共治体系，呈现较好的治理优势。但纵观整个职业教育的发展历程，我国高职院校发展时间较短，发展水平较低，加上多数院校都是由中等职业院校升格而来，管理方面仍保留了部分中职思维，未及时适应高职多元化的管理需求，阻滞了职业教育质量多元共治格局的形成和发展，需要从院校内部治理和外部环境两方面分析当前所面临的困境，并从职业教育质量多元共治四个最主要参与主体的角度提出有效路径。

　　2 职业教育质量多元共治困境分析

　　2.1 院校内部治理制度不健全，自治动力不足

　　高职院校在实行多元治理时，仍以现有的规章制度为主体，整体缺乏创新性、可变性和灵活性，同时在行政思维的影响下高职院校内的相关负责人在参与学校治理时，其治理思路和治理方法更加偏向行政的模式，该现象严重影响了高职院校各项运行机制的改革和创新，导致现有机制的公式化、行政化，将灵活、变通的多元共治结构程序化，限制了其原本的优势发挥，而院校的内部治理体系一旦固定化，得不到及时有效的诊改，其自身活力将明显下降，一定程度上导致多元共治院校内部开始就缺乏积极性和动力。该现象在教育教学环节有较明显的体现，教育教学工作是高职院校最重要职责之一，也是多元共治各主体高职院校、企业行业、政府机构、社会组织密切关注甚至直接参与的环节，其多元共治体系具有重要的地位，而在部分院校中，教育质量保障体系不完善，固定化的制度对教育教学工作制约明显。一方面，部分院校由于从中职升格办学，且升格时间不长，内部治理体系中保留了中职的治理思维，不能适应高职院校新的发展要求，另一方面，部分高职院校借鉴普通高等教育的内部治理模式，从而忽视了职业教育的特有属性，面对动态的市场变化，高职院校的内部治理机制缺乏主动性、应变性、协同性，脱离了企业、行业和市场，在多元治理中往往表现为被动的适应，无法主动、积极、创新地发挥院校自治应有的效能。

　　2.2 外部主体地位不明确，共治认识不足

　　推动社会参与教育治理常态化，建立健全社会参与学校管理和教育评价监管机制。《中国教育现代化2035》相关文件明确提出，职业教育发展的外部主体包括了政府、行业、社会，但是在实际运行过程中，外部主体参与办学机制还不完善，各方尚未形成明确的职责定位。其中，在政府机构方面作为政策的制定者和实施者，对于高职院校的治理和发展缺乏有力的监管和评估，共治意识不足，未从宏观层面起到有效调节，部分院校校企合作意识不足，专业发展方向与地区市场经济脱节，一方面，这会影响到职业院校学生就业情况，另一方面，地区产业行业吸纳不到足够的技能型人才，影响地区产业发展和转型。

　　社会组织方面，这一主体广泛代表着社会各阶层和团体的权益，可以有效收集各方的建议和意见，为职业教育发展提供多元化的视角，从而帮助职业教育更大程度上办成社会所期盼的教育。而社会参与高职院校治理主体缺少清晰的科学界定，所拥有的治理责权没有明确的定位，导致社会参与院校治理力度不足，工作浮于表象，难以落到实际。

　　行业企业方面，其参与共治的方式以校企合作的形式为主，行业是职业院校办学的重要利益相关者，一方面，行业是职业教育的重要投入者和建设者，另一方面，行业也从职业教育收获大量技能人才，在现代职业教育体系的建设过程中，行业扮演着不可替代的作用，一定程度上企业行业参与办学的深度反映了一所高职院校的人才培养水平。然而，当前职业教育校企合作仍不够紧密，产教融合的深度还有待加强，行业与职业教育之间的关注度不够高，双方在参与方式、合作程度和权责承担方面没有具体划分，存在“一头热”的问题。如何利用好行业的重要指导作用，发挥企业教学资源、促进教学体制改进，推动职业教育多元共治体制的不断完善，掌握高职院校对区域产业的发展方向，及时调整适应区域市场经济，是当前高职院校办好职业教育必须思考的问题。

　　结合以上分析，在部分高职院校内部自治动力不足，而外部各主体对于职业教育共治认识度较低的情况下，职业教育质量多元共治体系缺乏完整度，无法达到内外部协同治理的工作目标。

　　3 职业教育质量多元共治路径分析

　　在党中央、国务院推出一系列有关职业教育重大举措和政策红利不断释放之际，如何牢固树立新发展理念，落实“职教20条”精神，办好新时代职业教育，推进职业院校治理体系与治理能力现代化，实现职业教育提质培优、增值赋能，促进职业教育高质量发展，笔者认为，必须坚持做好“院校自治、行业自律、政府监管、社会监督”四个方面工作，形成职业教育质量多元共治的良好局面。

　　3.1 以诊改工作为抓手，提升院校自治水平

　　过去职业教育质量主要依靠外部保障，依赖于外部对结果的检验和评价上，靠外部评估促进质量提升，包括示范校、骨干校等重大项目，通过主管部门组建的外部专家组进校验收，判断项目建设是否完成任务，严重忽略了职业院校和各个质量创造主体的作用和责任。这种质量外部保障严重制约了质量创造主体的积极性，造成了质量创造主体对外部的依赖或忙于验收公关，不重视项目建设，没有激发办学活力，深受各方面诟病。

　　2015年4月，教育部要求深入推进教育领域“管办评分离”，全面深化教育领域综合改革，构建政府、学校、社会之间新型关系，落实学校办学自主权，激发学校办学活力和深化教育教学改革的内生动力，推进教育质量保障体制机制改革，履行学校质量保证主体职责。2015年6月，教育部办公厅发布《关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》，教职成厅〔2015〕2号（简称“2号文”）明确指出，发展现代职业教育的基本任务是提高技术技能型人才的培养质量，关键在于构建现代职业教育体系。逐步建立健全职业院校教学工作诊断与改进制度（简称“诊改”），通过对教学工作开展诊改，完善学校教育教学制度，促进职业院校全面提升教育质量，同时确保职业院校承担教育质量保证的主体责任，同时建立常态化的人才培养质量自主保证机制，以持续提高技术技能人才的培养质量。紧接着，教育部职成司发布了《高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案（试行）》，（教职成司函〔2015〕168号，简称“168号文”）和《关于做好中等职业学校教学诊断与改进工作的通知》，（教职成司函〔2016〕37号，简称“37号文”），对职业院校教学工作诊断与改进做出了全面安排，做出了“需求导向、自我保证、多元诊断、重在改进”的工作方针，系统布置了诊改试点工作。

　　2016年，教育部分别在9个省份遴选了27所中、高职学校作为全国诊改试点院校。各试点院校按照上述“2号文”“168号文”“37号文”精神，针对各校真实状况，分别确定了“学校内部质量保证体系建设与运行实施方案”，方案基于“55821”内部质量保证体系的基本建设架构，分别从“学校、课程、专业、学生、教师”五个层面制定横向的标准与目标体系，以信息化平台作为技术支撑，以诊改制度、质量文化为驱动引擎，运行“8”字质量改进螺旋，按照新时代职业教育的新要求系统推进诊改工作。经过三年多的诊改，全国诊改试点院校按照各自诊改运行实施方案，在“有没有”“动没动”“有效否”方面展现了诊改工作成效，先后有24所高职试点院校和16所中职试点学校接受了全国诊改专委会复核。各试点院校在上述五个横向层面分别建立了相互独立又为一体的质量保证体系，促进了学校不同层级质量之间的依存关系，建成了网络化、全要素的内部质量保证机制，提高了学校数字化、信息化水平，实现了数据共创共治共享，形成了校园文化与质量文化相融合的氛围，完善了校园的诊改机制与质量标准，促进了全方位、全过程、全员育人，提升了学校治理体系的治理能力，提升了人才培养质量。

　　从诊改试点院校来看，诊改工作有效地推进了职业院校内部质量保证体系建设，增强了院校质量主体意识，初步实现了由“管理变治理、被动变主动、零散变系统、主观变客观、一时变日常”的五个转变，在学校工作中致力达到“治理体系最优化、管理工作标准化、教学秩序正规化、实现手段信息化、质量保障可控化、治理能力现代化”的六化目标。可见，诊改工作和职业教育提质培优行动计划不谋而合，诊改工作落实了院校自治，奠定了提质培养计划所提及多元共治质量保证机制的基础，形成了学校、教师及学生等质量主体多元共治格局。就学校而言，通过制定目标与标准体系，分析面临的优势劣势、机遇挑战，聚焦薄弱环节，补短板、强弱项，夯实学校发展基础，提升治理水平和人才培养质量；就教师而言，结合个人职业发展，明确个人职业发展目标，制定聘期目标和职称晋升计划，对标对表自主诊改，持续提升；就学生而言，结合学校人才培养目标和“五育并举”的要求，制定成长目标与标准，使得个人学业规划更清晰、学习目标更明确。

　　3.2 以行业指导为机制，发挥行业自律作用

　　目前，在多项政策的大力支持下，各行业及其主要管理部门等均积极参与职业教育的发展，充分发挥了其纽带和桥梁的作用，促成职业院校与产业之间的合作交流，帮助达成深层次的校企合作项目。职业教育提质培优、增值赋能，实现高质量发展，就要深化办学机制和人才培养模式改革，坚持走产教融合、校企合作的协同育人路径，发挥行业专业优势，鼓励行业企业深度参与教育教学各环节，就要围绕国家战略需求，充分依靠行业企业，加强产学研合作，增强职业教育技术技能积累和社会服务能力。加快建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，充分发挥行业指导作用。通过行业企业和职业院校共同努力，推进职业教育改革创新，稳定职业教育的办学规模，紧贴产业设置专业，使得人才培养更加适应社会经济发展和产业结构调整需要。

　　各行业企业在参与和指导职业教育过程中，要建立和发挥行业组织作用，做到行业自律、规范有序，推动职业教育持续健康发展。目前，已由行业主管部门或牵头组织组建了56个行业指导委员会（简称行指委），覆盖了职业教育绝大多数专业（专业群），对职业教育和培训进行研究、咨询、指导及服务。各行指委按照教育部行指委办公室的要求制订本行指委章程，不断建立和完善自律性管理约束机制，积极优化内部运行机制，持续加强自身建设，着力提高工作质量和服务水平。各行业发挥好教育与产业的纽带作用，行指委（教指委）牵头开展行业人才需求预测分析，编写人才培养调研报告，提出本行业人才培养要求，行指委及龙头企业参与制定职业教育的专业标准，指导职业院校“三教”改革，引导职业院校科学定位，结合院校自身专业优势，培养高质量技术技能型人才，避免无序竞争和人才同质化现象。

　　3.3 以评估考核为途径，履行政府监管职责

　　政府作为职业教育的管理方，在“管办评分离”背景下，履行着对职业教育管理的职责。当下，《中国特色高水平高等职业院校和专业建设计划》已启动实施，山东国家职业教育创新发展高地、江苏苏锡常都市圈职业教育创新发展高地等部省合作正在加快推进，标志着职业教育发展进入了新时代，进入了提质升级阶段，为深入推进职业教育综合改革、提升职业教育服务能力提供强有力的支撑和保障。职业院校办学体制机制变革，亟须以标准化建设为引领，以提质培优、增值赋能为主线，实施改革创新，推动职业教育高质量发展，构建和完善职业教育现代化制度体系，解决职业教育发展过程中存在的深层次问题，给职业教育增值赋能。

　　国务院教育督导委员会办公室从2016开始，每隔两年就对高职院校的适应社会能力开展一次评估，评估结果同步向社会公众公布。这项评估中包含了高职院校的基本办学能力、社会服务水平、师资队伍的建设、专业技能人才的培养、学生发展历程等五个主要方面，通过该评估政府可以较全面地掌握高职院校的办学水平，有助于引导高职院校积极加强内涵建设，重视校企合作和产教融合，贯彻落实现代教育体制改革，提高技能人才的培养质量，更好地适应区域市场经济发展和区域行业产业转型升级。同时通过评估结果，政府可以更客观直接地对职业教育进行管理和考核，对于有困难的院校提供针对性帮助。

　　“职教20条”中提出完善职业教育督导评估办法，建立职业教育定期督导评估和专项督导评估制度。从这一点讲，开展高等职业院校适应社会需求能力评估恰逢其时，这是一项行之有效的专项督导评估，有效地促进了高职教育办学机制改革和教育教学改革。与提质培优行动计划提及的职业学校办学质量考核一样，高等职业院校适应社会需求能力评估是政府履行监管职责的主要方式。

　　3.4 以质量年报为渠道，用好社会监督利器

　　近年来，我国已逐步建成高职院校、省以及国家三级高等职业教育年度质量报告制度。形成了国家、省、高职院校（或企业）三级质量报告发布体系。高职院校质量年度报告已成为广大院校主动向社会展示人才培养水平、公布教育教学质量、广泛接受社会监督、积极回应社会各方关切的权威渠道和重要窗口。质量年报以第三方视角，对高等职业教育的投入质量（办学资源条件）、过程质量（政府引导和校企合作）和结果质量（学生发展和服务贡献）进行详细分析。高职质量年报以客观公正的角度、翔实的数据、典型的案例，向全社会公布高等职业教育发展的基本状况，并在中国高职高专网开设专栏，统一展示各高职院校（企业）质量年报、省级质量年报。

　　各高职院校自觉树立质量主体意识，注重质量年报与教育教学过程相结合，全面反映院校办学水平和人才培养质量，把发布高职质量年报，作为展示人才培养质量和成效的重要内容和自觉行动，年报撰写质量与合规性审查不断提高。同时发布质量年报的高职院校数量日益增加，从2015年的1277所增长到2019年的1352所，截至2022年超过1400所高职院校撰写了质量年报，高职质量年报制度得到全面落实，实现了应报尽报。同时，各省份根据各高职院校质量年报及案例的质量、特色、示范性与创新性等，遴选不同类型的案例进入省级年报或推荐给国家年报，省级层面和国家层面每年编制高职教育省级年报和国家级年报，并向社会公开发布，展示高职教育办学成就和问题，接受社会监督，体现了改进质量的决心和信心，提升了高职教育的公信力和认可度。

　　2017年12月，国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》，各省份也陆续出台了关于深化产教融合的实施意见和配套文件，要求提高企业参与职业教育人才培养的积极性，参与程度不断深入，发布人才培养质量年报的企业数量大幅度增加。企业积极参与职业教育办学，从人才培养方案制定、课程体系建立、教学内容选用、实训条件建设、就业安置等方面发挥着不可替代的作用。越来越多的企业意识到参与职业院校办学并发布高等职业教育人才培养年度报告的重要性。据统计，2015年有273家企业参与，而到了2019年，这一数字增长到了1158家，增长了324％。这些企业的积极参与为高等职业教育的发展和提高人才培养质量带来了积极的作用。高职院校联系企业发布人才培养质量年报制度表明：企业已深度参与职业教育办学的各方面，贯穿于人才培养的全过程，职业教育校企合作的人才培养模式正逐步向校企协同育人转变，成为我国职业教育办学的基本模式。

　　4 结语

　　党的十九届四中全会做出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大部署，为职业院校提升治理体系和治理能力现代化提供了根本遵循。加强职业院校治理体系和治理能力建设，是更好地适应和服务社会经济发展的需要。职业院校应牢固树立新发展理念，切实增强质量主体意识，自主履行学校质量保证主体职责，自觉把提升职业教育质量作为服务经济高质量发展和解决高质量就业的使命担当。新时代职业教育坚持以提质培优、增值赋能为主线，建立“院校自治、行业自律、政府监管、社会监督”的职业教育质量多元共治格局，引导职业院校打基础、补短板、激活力、树示范，持续提升人才培养质量，实现职业教育高质量发展。

　　（作者单位：扬州工业职业技术学院）